2011-12-07

重建政黨公平競爭的基礎:從法制層面談政黨不當財產與黨營事業之處理 / 陳英鈐

一、政黨財產與政黨政治

儘管各國憲法規定與政治文化不盡相同,現代的大眾民主時代,種種參與政治的成本都使得個人參與政治決定的可能性受到侷限,例如爆炸的資訊、選舉制度的複雜性、以及時間與金錢的投入等等,網路時代的來臨,固然大幅降低上述政治參與的成本,但迄今為止,仍無法根本改變政治參與上,個人對政黨的依賴。所謂政黨乃基於自由競爭所組成的社團,其目的無非促使政黨領袖取得國家領導權,並藉此貫徹其積極參與者之理念與目標,攫取個人之利益,或兩者兼而有之 。由於政黨具有此種特性,透過政黨的政治參與具有兩面性,從積極面來看,政黨具有凝聚部份國民意志,代表國民參與政治的作用,政黨制度可以降低政治參與的複雜性,面對陌生的候選人,政黨具有篩選政治菁英的作用,面對層出不窮的政治議題,政黨則具有選擇與設定議題的功能。但消極面來看,政黨的代理人成本(Agency cost) 不小,尤其是執政的政黨,握有國家公權力,若無良好的制度設計,難保不會反客為主,一朝權在握,便把令行來,公器私用,違背選民的付託,嚴重者極權當道,較輕微者腐敗橫行。憲法上種種權力分立與政黨平等(憲法第七條)的設計,便是要降低這些代理成本。
過去雖然中華民國憲法高高在上,但李鴻禧教授早就指斥憲政之實施為「語文遊戲式移植」(semantic transplantation) 。根據著名的自由之家(Freedom House) 評估,台灣在1976年以前根本就是一個完全不自由的國家,1976年到1996年則僅屬於一個部份自由的國家。從1996年總統直接選舉開始才真正邁入現代意義的憲政民主國家 。換句話說,執政的國民黨在1976年以前施行的是硬性的威權統治,1976年到1996年則施行軟性的威權統治,直到1996年全民直接選舉總統,憲政民主原則才能得到真正的貫徹。2000年政黨輪替之後,我國的民主化又進入民主鞏固階段,因而在自由之家的評估之中,公元2000年台灣的「自由度」大幅提升。
為了徹底鞏固我國得來不易的民主體制,有必要對過去政黨或其附隨組織,以違反「實質法治國家原則取得」(Erwerb nach materiell-rechtsstaatlichen Grundsätzen)的財產加以處理。從消極面來看,這是對過去執政團體濫用執政權力,增加政黨、附隨組織或執政者財產的反省,以便還給受害的個人、團體或國庫最起碼的法律正義。從積極面來看,則可以建立公平的政黨競爭秩序,在市場經濟下,政黨財源在的政黨競爭當中扮演相當重要的角色。然而遍觀世界各憲政民主國家,政黨財源主要來自於國家補助,或者私人的捐助。至於以政黨為主的黨營利事業,則除了共產國家之外,可謂鳳毛麟角。黨營利事業的存在,大大增加了政黨濫用公權力,以謀求個人或團體經濟利益的道德風險(moral hazard) 。這從我國長期一黨獨大,並且擁有龐大黨營利事業的慘痛歷史經驗可以得到印證。因此,如果要建立符合憲政民主原則的公平政黨競爭環境,現在就必須處理過去違反「實質法治國家原則取得」的黨產,並且禁止政黨經營或投資營利事業。

二、特別法與政黨法的功能


現在的國民黨雖然是反對黨,但仍屬於憲政秩序下的合憲政黨,如果仍然以過去違反「實質法治國家原則取得」的黨產,參與國民意志的形成,則仍然屬於從事不公平的政黨競爭,並且國民黨仍為第一大反對黨,將來亦有再度執政的可能,如果現在不能擺脫政黨黨產的包袱,則難免發生民主挫敗,辛辛苦苦五十年,一切回到民主化之前。或許從部份國民黨圓的眼光來看,清算黨產是現在執政的民進黨政治鬥爭之手段,因而極力反對。從短期來看,黨產失血對國民黨的政治競爭力確實有所影響,但從長期來看,國民黨則是藉助外力拋棄長期以來的歷史包袱,免除一般民眾對國民黨先入為主的「黨庫通國庫」刻板印象,必將有利於政黨形象的整體提升。實際上,2000年總統大選時,連戰先生為了爭取選民的認同,不也大聲疾呼,國民黨黨產應該信託。此乃體認到政黨經營或投資營利事業,非民主法治國家之常態。
儘管許多違反「實質法治國家原則取得」的財產,應該要進行處理。我國現在畢竟屬於憲政民主國家,必須以符合民主法治原則的手段,來清算過去的歷史,否則與勝者為王、敗者為寇,為達目的不擇手段的專制王朝時代又有何差異。鑑於黨產處理問題的複雜性,以及政治上的爭議性,依據法治國家的法律保留原則,應該由立法院訂定特別法,並且在特別法中必須注意比例原則等其他法治國家原則的適用。為了正本清源,更應該在制定政黨法時,特別明定政黨不得經營或投資營利事業,目前內政部所草擬之政黨法第十七條便已有規定。

三、應該清查的政黨與附隨組織範圍
 
在政黨輪替之前,執政的國民黨濫用其執政優勢而取得財產,固然是特別法應該處理的對象。但如一般所理解,過去的威權統治,執政黨未必直接統治,許多執政黨的附隨組織也是統治組織的重要一環,兩者互為倚重。而為了增強這些組織對執政黨的向心力,經濟利益的賦予也不可少。因此執政黨附隨組織不當取得的財產也應該一併處理。這裡所謂的附隨組織也可能是其他所謂「花瓶政黨」,整個黨並不挑戰執政黨的地位,而只是靠執政黨接濟才能維持門面。不過這部份在實際上已經無足輕重。至於其他團體如何認定是過去國民黨的附隨組織倒是比較困難,但並非不可能。這裡要考慮的重點是,這些組織是否被國民黨視為穩定政權所不可或缺的要素(als wesentliches Element der Stabilierung der politischen Macht angesehen) ,例如過去蔣經國為了政治接班而成立的救國團。採取上述標準,可以避免打擊面過廣,增加執行的成本。而在具體個案當中,如果對某一團體是否構成所謂的「附隨組織」有爭議,則有必要透過一個確認性的行政處分來確定法律關係 。

四、依據實質法治國家原則取得財產-爭議財產的範圍
 
要處理政黨及其附隨組織不當取得的財產,首先要面對的問題是,政黨也會主張財產權的保障。政黨在我國憲法上,雖然沒有向德國基本法第二十一條一樣受到特別明文保障,但是增修條文第五條第四與第五項,則賦予政黨特權,其解散事項委由憲法法庭審理。姑且不論政黨國家在我國憲法上受保護的程度 ,可以確定的是,政黨至少可以主張免於國家控制以及政黨機會平等(憲法第七條),尤其是在法律的限制範圍內,自由處分其收益與財產。不過就像德國聯邦憲法法院在其裁定 中所表示的,政黨由於其性質特殊,主張財產權保障的前提是,其取得過程必須符合在自由民主秩序下,對所有政黨都有其適用的「實質法治國家原則」。所謂的「實質法治國家原則」並非與形式法治國家原則完全對立,形式法治國家原則便已經蘊含了實質法治國家的內容 ,而法治國家必然有一些形式要求。不過實質法治國家基超越法律形式主義的框架限制,回應特殊的歷史條件,以落實法治國家的基本價值,所謂的違反「實質法治國家原則」取得之財產,並不包括依法取得的政黨補助。抽象的說,違反「實質法治國家原則」取得之財產包括:
(一) 侵害第三人之自由權或財產權而取得之財產。當第三人基本權利的主觀地位,或者基本權利蘊含的可觀價值受到侵害時,便可以認定該當此情況。這裡的基本權可能包括財產權、工作權、契約自由與私法自治、結社自由與平等權。
(二) 政黨濫用其在國家與社會的領導地位,亦即由黨佔領國家、經濟與社會的位置而取得之財產。憲政民主下的政黨體系必然是多黨體系,如果國家意志的形成,由某個特定政黨所壟斷,則並不符合政黨民主原則下,至少有可能政黨輪替的要求。
至於有哪些財產是真正違反「實質法治國家原則」取得之財產,必須法律規定的基準日事實推定後,由政黨或其附隨組織在個案中,舉證證明其取得確實合於實質法治國家原則。由於其取得財產的方式繁多,其合於「實質法治國家原則」與否也就不盡相同。就中國國民黨轉帳撥用國有特種房屋及其基地 、前台灣省行政長官公署撥歸中國國民黨經營之十九家戲院 、以及贈與中國國民黨之公有土地及建築物 ,可以確定的說,根本就違反「實質法治國家原則」,至於透過買賣、互易、黨費以及黨營事業所取得之財產、有哪些是屬於違反「實質法治國家原則」,則必須進一步就個案舉證 。

無論根據監察院的調查報告,或者民間的報導 ,國民黨為數龐大的黨產,不少都是以違反實質法治國家原則取得,並不在憲法財產權的保護領域之內,故得立法特別處理。有疑問的是,國民黨及其附隨組織的現有財產並非全部皆是以違反「實質法治國家原則」取得,對於合法取得的財產,法律仍應給予應有的保障,那要如何區別「合於實質法治國家原則」與「不合於實質法治國家原則」所取得的財產。關鍵要素在於其財產取得是否與權力濫用有關連性,在此僅能透過法律上事實推定,將一定時點以前取得的財產皆推定為不合於「實質法治國家原則」。在德國是根據1989年10月7日東德共產黨跨台之日,做為推定非法取得之舊財產與合法取得之新財產之基準日(Stichtag)。在我國要決定此基準日則相對不是那麼清楚。因為國民黨的統治,是從硬性到軟性威權政黨,最後走向競爭型的政黨,甚至接受因選舉而來的政黨輪替。以下有三種可能性:
(一) 1996年五月二十日:根據上述「自由之家」的評估,從這一天開始,我國稱得上真正完全自由的國家,既然如此,國民黨自此之後的執政,也就與其他憲政民主國家的執政黨沒有什麼兩樣。但在其他條件都不變的情況下,是否因為一個總同直接選舉,就改變了國民黨取得黨產的習性,不能令人無疑。
(二) 2001年四月六日:於是日,監察院檢附中國國民黨黨產案調查報告,函請行政院處理 。監察院在這些函件中,要求行政院就中國國民黨是否有違法取得財產,「確實徹底清理,依法處理見復」。若以這一日為基準日,可謂呼應監察院的要求。然而國民黨至是日止,已經交出政權近一年,在失去政權的日子裡,如何濫用執政的優勢,實不得而知。
(三) 2000年五月二十日:政黨不當取得財產,主要肇因於政黨濫用執政之優勢地位,以無償或顯不相當的對價取得財產。自是日後,已經政黨輪替,昔日的執政黨已經不可能再濫用執政的地位,故應以是日為基準日。相較於1996年五月二十日,以2000年五月二十日為基準日,其意義也可由上述「自由之家」的評估中,政黨輪替導致「自由度」大幅提升,得到間接支持。

五、不當取得財產之處理

為了處理推定不當取得之財產,應設立政黨財產調查及處理委員會。並且為了防止政黨進一步脫產,應該規定,政黨在前述基準日之前取得之財產,非得政黨財產調查及處理委員會之許可,不得處分。就國民黨的「附隨組織」而言,只要附隨組織能舉證,在前述基準日之前已經與國民黨沒有主從關係,亦非屬於其政治之支配不可或缺之要素,則自此舉證之日後取得之財產並不屬於違反「實質法治國家原則」取得之舊財產。

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