許宗力教授：今天討論的主題是重建政黨公平競爭的基礎--從法制層面談政黨不當財產與黨營事業之處理。關於黨國體制下之不公不義的情事，要以法治國的原則加以檢驗，也只有在今日法治國的政黨政治之下才有討論的可能。威權體制時代，國民黨擁有那麼多黨產、黨營事業，這個就是在黨營體制之下，法治原則受到破壞的一個具體例子。東德也有類似的情況，直到東德自我解體併入西德之後，德國才有機會把東德的黨產做一個處理。當然東德模式只是一個參考，未必能移植到台灣來。我們跟東德還有不一樣的地方，東德共產黨在形式上已經消滅，至少其政治實力業已減弱。中國國民黨雖然已經由威權政黨轉變成一個正常的政黨，但是國內在政治上有無實力處理國民黨的黨產，可能還有變數，這涉及到政治的問題，這不是我們此次要處理的問題。今天我們可能要從應然的學理層面來討論國民黨黨營事業及財產應如何處理的問題。
以下先請黃世鑫教授報告。
黃世鑫教授：今天提供的書面資料題目是「正義重建抑或政黨公平競爭？」，這篇文章主要的內容大約在六年前就已經完成。我覺得今天我們應該將重點擺在後者，因為「正義重建」，是消極的往後看，感覺上政治意味較濃厚。而如果我們往前看，針對未來應當重視的是政黨公平競爭的問題。我想關於處理中國國民黨黨產的問題將重點放在這邊的話，將可以避免許多不必要的政治聯想。
有關「正義重建」的問題，我想透過歷史重建的方式，讓大家了解在過去五十多年期間，國民黨政權如何取得及維護其黨產，進而能體會所謂的「正義」或「合法取得」的「合法」是何內涵。我首先要強調一點，國民黨的政黨屬性在解嚴後有所改變，就是由所謂的革命政黨轉變為民主政黨，因此過去的國民黨並不符合民主政黨的一些屬性。國民黨後來變成一黨，等於說是專政，它這個一黨的地位是怎麼樣取得的？這裡如果大家印象深刻的話，當時曾經有一個爭議就是說到底我們有沒有黨禁問題，國民黨一定說我們從來沒有任何禁止組黨的規定，我舉個例，當時行政院長陳誠講的，就是說「政府希望一個強有力的反對黨出現，但應照美國的例子來組織」，「反對黨如果目標正確當然可以，否則自然不准成立」，「反對黨如果違背國策，違背反共抗俄，政府一定加以取締，因為民主國家均如此」。我的意思就是說，這樣的一個東西是不是叫做黨禁？我不講黨禁，我只說這是中國國民黨的政黨政策。這是它取得政權的一個方式。又如，一九六0年六月一日自由中國曾發表「國庫不是國民黨的私囊！」為題的社論，其實有關於國庫通黨庫的情況，在五、六０年代的時候，就已經受到質疑了。
瞭解這樣一個政治環境及政黨發展背景以後，我們就來一項一項檢討國民黨黨產可能取得的來源。第一個是黨費，黨費如果說是自願結社的話，繳這個黨費當然沒有問題，但是如果是被強迫結社、加入的時候，有利誘脅迫的話，當然就會有問題了。國民黨的黨員，到底有多少是自願加入的呢？還是有利誘、脅迫呢？我想這個當然也是可以判斷的。
第二個來源是捐獻，這是個比較嚴重的問題。我覺得在台灣我們有點麻痺不仁，就是對於捐獻，金錢政治、黑金政治、官商勾結，我們好像視而不見。舉個例子來講，比如說興票案，當事人都已經證實的，某某某捐了五千萬，某某某捐了一億，這個問題如果在西方民主國家，早就引起政治軒然大波，而我們好像報紙報過就沒事了。反觀德國，最近其總理將大約二百五十萬馬克的捐款用到政黨上，只因沒有經過一些既定的法定程序，就受到法院判刑。但是我們，牽涉到比兩百五十萬馬克還更多的金額，結果聽說那個連違法都談不上。就捐獻這個部分來說，是過去我們一直忽略掉的問題。例如說捐獻買官，我們知道國民黨的不分區立委很多是靠捐獻來的，這些捐獻動輒上億元，政黨腐化的問題一直被忽視，我們過去都看不到。在當時的環境下，我們一直忽略了捐獻的部分，而只將重點放在黨營事業。
第三個是黨庫通國庫的問題，這個問題要查的話相對來說是比較容易的，因為它多多少少有一些在預算之中，有跡可循。第四個是黨營事業，這是目前最複雜，最棘手的問題。關於政黨能不能經營黨營事業的問題，後面我們會有所探討。
第二部分談到關於政黨機會均等，政黨財源的問題。如何能夠讓政黨取得充足的財源，同時又不讓其背離公平、機會均等的發展原則，是一個高難度的問題。關於政黨應如何籌措其財源，我自德國憲法法庭的歷次判決中，歸納出以下幾點原則：
第一個是「親民、近民原則」，此意味政黨不能脫離民眾，黨意不能背離民意。此原則推導出的結論是，黨費是最合適的政黨經費來源。第二個是「政黨民主原則」，黨員之權益不因其財富之多寡而有區別，對於從事公職之黨員應繳納較多黨費之「政黨稅」亦不被贊同。第三個是「政黨透明化原則」，為防止政黨為大財團所控制，避免金錢污染政治，因此，大額的捐款應該公開，以接受監督。第四個是「政黨機會均等原則與國民平等參政權原則」，這個原則主要是處理關於對政黨捐獻之租稅減免的問題，因為政治捐獻得以減稅之規定可能使富有的人較貧窮的人更蒙其利，如此可能有違國民平等參政權的原則。又政黨機會均等原則涉及國家對政黨補助之問題，例如我國目前以百分之五為政黨補助之門檻，這在德國可能有違憲之虞，因為這個規定產生保障舊政黨，歧視新政黨的結果。第五個是「政黨自由原則」，這個原則指出不能使政黨因為接受國家補助之結果，而產生對國家的依賴，結果變成政黨受到國家的控制。
從未來政黨公平競爭的角度來看，規劃建立政黨財源之規範是重要的課題。而關於中國國民黨黨產的問題，台灣和德國有著不同的處境。東德解體之後，西德處理東德唯一政黨--「德意志社會主義統一黨」的黨產時，西德的政黨都已經有相當長的歷史。而台灣在政黨輪替之後，民進黨、親民黨、新黨都是歷史尚淺的政黨，如果國民黨的黨產不處理的話，各黨間在起步時的立足點就有相當的差距，自政黨公平競爭的角度來看，其影響也是很大的。
許宗力教授：謝謝黃教授，以下請陳英鈐教授發言。
陳英鈐教授：莊子中有段話說「彼竊鉤者誅，竊國者為諸侯，諸侯之門而仁義存焉。」意思是說以前專制時代，作小偷的要被砍手砍頭，偷國家的卻可以稱王稱侯。人類的政治制度經過長久的演變，至今日人們發現民主制度是配合工業革命後較適合我們走的道路。而民主制度之所以成為近代的普世價值，一個重要的發展是民主代議制度的產生。理論上來說，代議士是為民喉舌追求公益，但事實上卻常見「一朝權在握，便把令來行」的情況。因此，民主制度設計的另一個重要課題是，如何能讓代議士及其政黨實現公益，而盡量的減少代理成本。我想今天我們來談論黨產的問題，應由制度面來探討才比較有意義。
根據著名的自由之家(Freedom House)評估，台灣在1976年以前根本是一個完全不自由的國家，是所謂硬性的威權統治國家；1976年到1996年則僅屬於一個部分自由的國家，是所謂軟性的威權統治國家。1996年我國實施總統民選，符合了主權在民的最基本要求，我們才邁入現代意義的憲政民主國家。而在2000年的時候，我國首次有政黨輪替的現象產生，這使得我國的「自由度」大幅提升。由歷史來觀察，我們過去確實不是一個自由民主的國家，在這種情況下，以前的執政黨利用其執政的優勢，取得了許多的財產，顯然是違反了最基本的法律正義的。現下剛好走到這個階段，讓我們有機會去處理過去的歷史，我想也不單是僅就黨產的問題，諸如像228事件、白色恐怖的問題，我們也都有立法去處理，對於過去歷史的反省和交代也成為一種潮流，這是就消極面來看。自積極面來說，我們應當努力地建立一個更公平的政黨競爭秩序。自法制面來看，我們需要兩個很重要的配套思考。如果要單純處理政黨過去財產問題的話，我們可能需要一個特別立法。雖然這個事情有很複雜的政治效果，但是我們並非從事政治鬥爭，而是要以法治國家的手段來處理非法治國家所取得的財產。除了特別立法之外，我們還需要有政黨法來規範政黨捐獻或是個人捐獻的問題，否則將來我們民主制度的發展還是會有相當的風險。當然，今天我還是將重點置於政黨財產的問題。
法務部站在通盤考慮的立場，其草案中只指明「政黨不當取得財產」，這裡最主要指的是「過去的執政黨」，但是我們知道這個情況也是過去特殊的歷史背景所造成，因此，除了這個政黨之外，還有一些附隨組織，也應當一併處理。為了避免打擊面過大，這些「附隨組織」的認定參考德國的經驗，應將考慮的重點置於「這些組織是否被國民黨視為穩定政權所不可或缺的要素」，救國團就是一個例子。
依據什麼標準可以來處理過去黨產也是一個重要的問題，以下我要談「實質法治國家原則」這個概念來處理前述的問題。我國的政黨雖然不像德國政黨受到德國基本法明文保障有所謂特殊的憲法地位，但是政黨受到憲法財產權的保障應該是可以肯定的，同時政黨也受到我國憲法第七條平等權的保障，我們在處理政黨財產時，應當注意到這些問題。政黨之財產權受到保障應該是有前提的，易言之政黨以符合法治國家之方式取得之財產，方受到保障。誠如開場時候所言，小偷偷東西還有追訴時效的問題，不能說一個組織有不法的所得，我們就不管它。因此，自憲法的角度而言，政黨的財產取得應當符合實質法治國家原則，不能只就形式上說目前這些財產是屬於我的，就能夠主張受到財產權的保障，或有所謂法律不溯及既往原則的適用。德國聯邦憲法法院曾經有過相關的裁定表示，如果政黨係濫用其在國家與社會的領導地位，或是侵害第三人之自由權或財產權而取得之財產，這樣所取得之財產就不符合實質法治國家原則，而其根本不在法律保障財產權的範圍之內。因此，我們當然得對其為合理的處理。反過來說，如果係政黨合法所取得的財產，國家還是要保障其財產權，使其不受違法之侵害。
這裡有一個關鍵問題是，我們如何確定哪些財產的取得符合實質法治國家原則，而哪些不符合。在監察院的報告中有些如「轉帳撥用」或是「接收日產」的情況是很清楚不符合上述原則的，但是在法治上，我們還是需要一個較完整的架構來處理。在德國的例子中，他們是先確定一個時間點，在該時間點之前取得的財產皆推定為不合於實質法治國家原則所取得的財產，上述的時間點確立在東德政權消解的時候，是一個清楚的時點。我國的情況，國民黨是由一個硬性到軟性威權型的政黨，再慢慢轉化為競爭型的政黨，因此在決定特定的時間點上可能會較為困難，不過應該還是可以處理的。我在這裡提出三個時間點供大家參考：一是1996年5月20日，這是我國第一次民選總統就職，台灣真正稱得上真正完全自由的國家。不過這個時間點還是有一些問題存在，因為雖然總統已經民選，但是國民黨的優勢依然存在，國民黨的組織、黨營事業依舊。另一個時間點是2001年4月6日，監察院檢附中國國民黨黨產案調查報告，函請行政院處理之日。若以這一日為基準日，可以呼應監察院的要求，顯示憲政運作之軌跡，但是國民黨至是止，已經交出政權近一年，如何說明國民黨在失去政權的一年內能濫用執政的優勢取得財產，是不具說服力的。第三個時間點是2000年5月20日，是國民黨交出政權的日子，當然自是日之後，國民黨自無法濫用其執政之優勢地位取得財產。個人以為這個時間點是較可以接受的。
當然，如果實際上要去處理黨產仍舊還有許多複雜的問題，可能需要組織一個專門的委員會來處理。在德國的經驗中，他們還將所有的舊財產強制信託，設立一個公法上的信託機構來管理其財產。在國內要作到這一點可能比較困難，一來國民黨仍是一個很大的政黨，二來要將其財產強制信託的話問題也很複雜，需要進一步的評估。不過問題也不一定哪麼困難，例如之前連戰主席也提過黨產信託的概念，如果國民黨用比較積極負責的態度，自己將其財產交付信託，再透過立法程序給予其實體法上的保障的話，我想處理起來會相對容易的多。就實際政治操作來看，我想對國民黨也不見得不利，因為民眾普遍認為國民黨的黨產是不義的，如果國民黨可以藉此解決黨產問題的包袱，或許對於其再度取得政權是有幫助的。
許宗力教授：謝謝陳教授的引言，以下請蔡宗珍教授發言。
蔡宗珍教授：關於今天的主題，我想分成四個層面來探討。第一個層面是為何要清查國民黨黨產？其次清查國民黨黨產之基本原則為何？第三點，清查的形式與手段為何？最後討論清查黨產之合憲性及正當性。
現下提到清查國民黨黨產常遭受到污名化的處遇，認為有清算鬥爭之疑慮，原因可能是沒有正本清源的來檢視清查黨產的意義和目的何在。個人以為，探求清查黨產之目的應先回到台灣民主政治之細絡以及處於何種民主政治狀態來觀察，由這兩個角度來看的話，我們可以清楚的界定清查黨產之目的在於重建政黨公平競爭的基礎。其既非與國民黨過不去，也不是要作為政權鬥爭的方法。台灣民主政治發展經過了威權體制、威權轉型到民主鞏固與民主建立的三個階段。清查國民黨黨產可說是民主鞏固到民主建立階段一個清除非民主要素的重要工作。由歷史的角度看，國民黨執政的時期是一個威權統治的時期、是一個一黨獨大的時期、是一個黨國不分的時期。從威權轉成民主的過程中，我覺得國民黨是「形同實異」的。「形同」是國民黨的主體性一直沒有改變，而「實異」是指國民黨由一個壟斷國家資源威權的主宰者轉變為需要與其他政黨競爭的政治性團體。因為國民黨自黨國不分時代到民主政黨時代的主體性並未變更，因此在其本來等同於國家而要過渡到不具國家地位過程中仍需經過一些轉換、整理或某種程度的清算。政治條件的清算可以透過人民的選擇，可以透過民主制度的努力。可是基礎的清算往往是看不到的，但是這基礎的清算卻是會影響到日後民主的品質。從這個角度來看，今天討論清算國民黨的黨產，是要回到歷史的脈絡中來總結歷史的舊帳，是要在民主鞏固到民主建立的階段形成一個表裡如一的憲政基礎。
如果清查黨產的目的係限定於重建政黨公平競爭的環境，重建未來民主政治發展的基石，據此我們便得以討論第二個問題：清查國民黨黨產之基本原則。依前述的目的，清查的基準當然不是要去清算這個政黨或是這個政黨具體的政治人物，我認為清查國民黨黨產的基本原則應當著眼於重建政黨政治的環境，清算財產的部分，而非以人為中心，對過去的行為以及法律關係為清算。因此，清查國民黨黨產是要以其現有的財產為根基的，目的是要建立政黨公平的競爭規則，是要清除掉不當的、不公平的基礎，也就是這些來路不明，或是為國家取得的財產，是扣緊這批財產來作清查。
第三個層面是如何清查？其手段與形式為何？就法律層面來說，現行法中有無管道得對國民黨之黨產為清查？當然可以，現行的民法、刑法或是透過行政法都有可能來追究原本屬於國家卻成為國民黨財產之情事，但是這樣很容易陷入是否為政權鬥爭、政治清算的疑慮中。因為透過民法去追討財產時，一定要回到歷史上的法律關係去談是是非非，反而要回到過去的行為裡面，而如果過去不當取得的財產現已不存在，只要不罹於時效，依據民法規定仍舊可以追討，這不就是在清算歷史的舊帳嗎？如果透過刑法的途徑，那就是扣緊人、扣緊行為，那就會更加背離清查國民黨黨產的目的是在重建政黨公平競爭基礎的前提，至於當時的公務員是否犯有瀆職罪或是行政法上公務員是否有人違反公務員法的相關規定等等，也都不是我們的要追究的重點了。因此以制訂特定法方式，可能是最明確、打擊面最小的方式，而且也不會涉入清算歷史甚至重寫歷史的疑慮中。透過制定特別法清查現有的財產，而如果有財產已經佚失或是已經移轉予第三人，雖然這些財產可能涉及不義，但因為已經與政黨公平競爭的前提脫鉤了，這裡就不再需要去檢討它們了。因此，我認為制定特別法反而有落實清查國民黨黨產目的和意義的非常重要的內在連結。
清查國民黨黨產如果以制定特別法為形式的話，那麼手段應該採取如何的方式？由歷史的脈絡觀察，國民黨主政時期取得的財產許多是屬於人民、屬於國家而應該歸還給國家人民的。就立法論來說，如果規定某一時點以前的財產通通還給國家的話，那麼將會面臨一個正當性的問題。因為即使在威權統治時期，國民黨仍然還是擁有一些理直氣壯的財產，例如說黨費。因此在立法技術上，不宜斷定其所有的財產均屬於國家的財產，而應該採取「推定制」，由受不力推定之人得以舉證推翻，此方符合公平正義的法則。媒體上常有誤解認為此舉有違無罪推定的原則，這種說法有兩點謬誤，一是我們針對的是財產而非人的行為，沒有無罪推定的問題；其次，「推定原則」相較於「擬制原則」是更符合公平正義之法則的。
最後談到合憲性原則的問題。財產權保障是談到合憲性原則首先遇到的問題，不過財產權保障的是私有財產。這裡我們又回到一個問題：威權統治時期，沒有受登記為財產(尤其是不動產)名義人之組織，其利用某些行政方式取得的財產，是否仍受財產權的保障？又政黨是一個政治團體而非是一營利之法人，那麼它得否主張其以國家地位所取得的財產應受憲法財產權的保障？我覺得答案是否定的。這也是德國聯邦憲法法院否決東德「德意志社會主義統一黨」主張其黨產應受財產權保障之主要理由。
許宗力教授：謝謝三位教授的引言。三位教授均強調處理國民黨黨產並非對國民黨作清算，而是要向未來看，目的在於建立政黨公平競爭之基礎。以下請與談人林濁水委員發言。
林濁水委員：此次討論的題目是重建政黨公平競爭的基礎，這是過去在野人士所特別強調的，但是我覺得，既然要談重建秩序，如果只是把焦點放在公平競爭恐怕稍嫌不足。競爭的公平不只是政黨機會均等，應該還有國民參政權機會的均等。過去因為國民黨擁有黨產，所以在競爭上是絕對性的不公平，其實這樣的不公平不僅指對於沒有黨產的政黨不公平，擁有黨產的政黨因為這個包袱而流失選票，對他們也是不公平的。另外我覺得國民參政權的平等是很重要的，這部分有關美國處理政治獻金的方式是值得我們參酌的。在美國法制下，其企業對政治活動、政黨或候選人之捐獻額度有一定的限制，最高不得超過二萬美元，因此在美國經營黨營事業對於黨務發展的幫助有限。現在我們常強調立法委員要「利益迴避」，例如說某立法委員擁有企業，在審查與該企業相關之法案時，該立委即應迴避。現在這些黨營事業包含了電信、金融、交通等等，那麼是不是財政、經濟、交通委員會他們也都不應當參加表決。如果說擁有一家公司的立委要利益迴避，那麼擁有幾百家公司的政黨是不是也要利益迴避呢？美國規範政治捐獻的重點在於避免商業秩序之不公平，對照於我國的情況，如果著眼於黨營事業對經濟競爭之不義，可能要較強調政治之不公平更能讓人接受。
談到政黨的屬性，我覺得「革命政黨」與「威權政黨」的意義是十分不同的。革命用通俗的話講就是要採取非常的手段，所謂的非常手段大概不是非法的就是不正當的手段。我們可以聯想一下，舉例說政治革命是要將一個不義的政黨推翻，那麼其手段可能是非法的，但是就社會之評價上是正當的。也有一種可能是手段與社會評價皆不正當，例如要推翻既有社會價值而建立新價值的社會革命。黃教授之前提及國民黨之黨產不具合憲性而東德共產黨之黨產具有合憲性，其基本即在於此。又，一個政權的革命其革命的階段過去了，其非法的手段也應當要立刻停止才對。但如果是社會革命的話，恐怕要整個社會的正當性完全建立，甚至要到世界的革命完全成功之後，其合法性與正當性的問題才能得到解決。由這個角度來看國民黨，它採取的既是社會革命又是政治革命的立場，因此他有許多黨國不分的情況，不只是黨庫通國庫，甚至於人事制度中國民黨的黨工可以轉換成公務員之銓敘，更有問題的是，這些現象在行憲之後依然存在。以行憲作一個階段，國民黨的政治、社會革命應當告一階段，而其仍舊維持黨庫通國庫之行為，可謂是完全不具正當性。所以我認為不能以「革命政黨」或「威權政黨」為藉口，國家一但行憲，其以後仍沿襲黨國不分之行為即不合法亦不正當。
我主要提出上述兩點看法，至於如何處理國民黨黨產的問題，前面三位教授都提出相似的意見，以特別立法的方式來處理，應該是沒有問題的。不過我覺得還有一個問題也應當要注意，就是政治獻金法也應當要有明確的規範，如同美國法制，就企業對政黨或政治人物捐獻之額度應當要有限制，這裡的企業應包括一般企業、黨營企業、甚至黨營企業交付信託之後仍應受同樣的規範。這樣除了政黨競爭的公平能夠建立，商業競爭的公平也才能建立。
許宗力教授：謝謝林委員。我印象裡選罷法中對於企業、政黨及候選人的競爭也有規範，但是在法律執行上或是法律規範上有漏洞，所以也沒什麼用處。接著請張清溪教授發言。
張清溪教授：以重建政黨公平競爭為基礎來談清查國民黨黨產，恐怕不是我能力所及，我想由清查黨產的經濟觀點來談談我的看法。我想政黨經營黨營事業是不對的，政黨利用公權力來獲取國家財產也是不當的，這點應當是大家都能接受的，所以國民黨應當需要作善後的工作。由經濟面來觀察，國民黨的黨營事業或是由政治上所得到的財產，其實都已合而為一成為黨產，我想這並不公平。一般人認為現在的市場經濟經濟學只談效率不談公平，我想是有很大的誤解。市場經濟理論認為「一隻看不見的手」之價格機能，能使個人的私利與公益達到調和。這個結論的產生需要一個基本前提，即財產的分配需要合乎基本的正義，因為在市場上，一般人是以「錢」作為「選票」，來票決國家資源應如何使用。在票決過程中除了個人偏好不同外，更重要的，財富狀態之不同，亦影響個人之選舉能力，因為這裡不是「一人一票」而是「一元一票」，所以財富高的人擁有較多的選票。因此，如果財富的來源係不正當的話，事實上前述提到的市場機能等等是會失其根據的。馬克斯在攻擊資本主義社會容許富人剝削童工、女工之「富而不仁」的情況時，稱此為「原始累積」，也就是一種「權力市場化」的描述。我想國民黨過去五十年透過權力累積的財富是非常龐大而非一般人所能了解，這也使得市場機能之基礎完全崩潰。國民黨目前仍擁有龐大的財富及事業，這些許多是透過政府的架構移轉了許多的財富在某些單位裡面，這些仍會使得未來資源使用的效率得到扭曲，這是由經濟面來看，為什麼國民黨的黨產需要善後的理由。
善後的原則有以下幾點。首先，我們應該讓社會先了解事實，了解錢是從哪裡來的？到底有多少錢？監察院的報告中有關於不動產部分的資料，可是實際上不只是不動產，在某些單位中還有現金的財產部分，應當讓大家先了解這些事實。其次，在處理的過程中應該涵蓋所有的相關單位，包括救國團、婦女會或是還有現在執政者所不清楚的單位。剛剛蔡教授提到說黨費的收入他們當然可以自由使用，但是如果把事實弄清楚後，可能就不會這樣想了。劉泰英先生第一次公佈黨的經費時表示，除了選舉經費外，國民黨一年使用的費用是五十億元，而該年的黨費收入是八千萬，還不到五十分之一，依此推論，國民黨怎麼還有自己的財產，所以問題只是國民黨他用多用少，但是剩下的財產絕對沒有一塊錢是屬於他的，現在的政府應該努力讓這些事實攤在陽光下，讓大家去檢驗。第三點，屬於民間的財產應該還給民間，我知道還有一些民間私人的財產被國民黨不當的拿走，這部份應該趕快查清楚還給人家。我想等事實都查清楚之後，自然就知道怎樣善後了。
許宗力教授：張教授認為調查國民黨的財產是最重要的工作，然而也是最困難的地方。的確如果事實不清楚，我們也不知道如何進行。以下請董保城教授發言。
董保城教授：今天我們討論的題目是由法制面來談建立政黨公平競爭的秩序，討論的對象是一個政黨。誠如黃教授所言，政黨是來自於社會力、經濟力和政治力。因為政黨如此的特性，所以我認為處理這個案子時應注意是否會造成社會新一波的動盪。三位教授的報告有兩個重要的支撐點，一是正義的重建，一是建立一個符合民主的秩序，而且是透過實質意義法治國之概念來處理這兩個軸心。實質意義的法治國之概念包含了法律優位、法律保留、法的明確性、法的安定性、正當法律程序及信賴保護。在參與法務部立法的過程中，我覺得既然「實質意義法治國」是我們立法最重要的憲法基礎，是否應當在強化對該原則之觀念與運作。以黨產為例，如果我們要以某一個時點來推定某一政黨取得的財產是不法的。我想除了確定一個時點之外，是不是還應當建立一個正當的法律程序？在目前的草案中對於正當法律程序並未規定進來，我想這是還需要著力的地方。
正義的重建固然重要，但是法的安定性亦是實質法治國的重要原則。忽略法的安定性會造成社會的不安定，我不了解我們現在還有多少資本讓社會不安定。經濟成長的遲緩、企業的出走和蕭條這是實際上數字顯現出來的問題，所以就法的安定性部份我們是否仍有應加考慮的地方。因為法的安定性產生信賴保護，舉例說，當初和國民黨或其政黨的財產交易行為是否也要規範在內？我不期待將來我們的法官或大法官會由我們沒有明文的東西切入，我的意思是說，既然我們這個法是建立在實質法治國的觀念之下，我個人傾向將實質意義法治國的所有原則整理出來，我們在正義的重建上應當注意到法的安定性及信賴保護的問題。
實質意義法治國還有「法的明確性」之要求，陳教授剛才談到了附隨組織的問題，而這裡就會涉及到「法的明確性」的困難。我支持附隨組織應當納入規範，但是我們是不是應當建立一些法律上指標性的參考，否則如果期待其交由法院來審查，將來可能會是很有疑慮的部分。
三位引言人都強調建立由法制面來政黨公平競爭的環境，我們知道這不是單一條法律或是單一部法律可以解決的問題。如果我們今天將國民黨的黨產回復到正義面，那麼是不是政黨公平競爭的環境就具備了呢？我覺得絕對沒有，因此，關於政黨法、國營事業管理法、政治獻金法、選罷法還有國家非營利基金的管理法等諸多法制都需要建立。因為在沒有完整法制配套下，我們如何能期待透過法律途徑要求某一政黨將其財產吐出來之後，一個公平競爭的法律秩序就能建立起來。
關於國營事業和國家基金的部分，目前執政黨並沒有黨營事業，但是我們發現他們現在將不具專業的人士派出接管國營事業，這樣子是不是將來會把國營事業變成黨營事業，這是很嚴重的問題。相較於國民黨，民進黨是一個本土化的政黨，相對的台灣人民對它的期待和包容度都更高。從一個學者的良心來看，如果我們不將完整的法制面建立，由外在的法制給予其規範及標準，現在的執政黨將更容易腐化。
關於國民黨黨產是否要歸還給個人或團體，我個人比較保留，因為其技術面的難度較高，所以我覺得可能還需要規定有關強制公益或是公益信託的條款，也就是要求國家將來可以將這些財產公益化，將其運用於社會慈善、救助、教育等機制，不是說一定要還給人民。
許宗力教授：董教授剛才強調了正當法律程序、法的安定性、信賴保護及法的明確性等問題，這是我們制定特別法時應該要注意的。董教授也提醒我們政黨公平競爭的環境並不會因為處理了國民黨的黨產就成功了，還需要有相關配套的法制建立才行。最後請陳慈陽教授發言。
陳慈陽教授：我想由兩個觀點出發來作一些補充與回應。一個是由憲法正當性的觀點，一個是有關於未來條例內容之意見提供給大家參考。建立政黨公平競爭的基礎是一個目的，我們希望把以往沒能達成這個目的的不公平狀態處理掉之後，能回歸到一個自然狀態，而我們將在這個自然狀態中加入一些遊戲規則，例如政黨法、政治獻金法等等的內容。如果我們要以未來要建立的制度來批評過去的事情，似乎是不妥當的。前面提到的實質法治國原則理念必須由政黨的觀點出發，原因即在於此，不應該由未來的來批判過去的。但是這是不是表示過去的就不用處理了呢？其實從另一個位階--憲法秩序的觀點出發，目的是建立一個政黨公平競爭的自然狀態，手段是希望透過制定特別法的方式來達成，那麼這個特別法必須具有憲法秩序的正當性存在，我想思考上應該追尋這個脈絡來比較妥當。
關於政黨平等及公平性的問題，我想補充一些看法。政黨為什麼要平等？我們為什麼要特別對政黨作規範？其實是因為政黨在憲法位階上具有特殊性，因此政黨受到特別的(可能是更嚴格的或是給予特權的)規範。由這個觀點出發，政黨的規範由憲法秩序的實質面來觀察，其不能違反民主原則、法治國原則、人權保障等等原則。法治國原則我們應當分成兩個層次判斷，一個是其理念內涵，這部分比較抽象包含了法哲學、法正義、法安定性等內容，另一個比較制度性的形式內涵則為法律優位、法律保留等實證法的規定。今天如果實證法的層次無法處理過去政黨財產之不當或地位之不平等性，我們只好往上提升到實質法治國理念的內涵，也就是法的正義、法的安定性、法的妥當性等問題來處理。今天如果僅就法安定性提出來討論的話，似乎也無法解決我們的問題，因為其無法將憲法上所謂的不公正去除掉，所以我們仍需要回到法正義的命題中去討論。如果在人民完全無法忍受的情況下，法安定性要退居其次，而法正義要站在優先的地位。我想如果要建立特別法來解決黨產的問題，這個部分一定要說清楚，才不會被認為是一種政治清算。除此之外，我還強調人民有知的權利，也就是說即使黨產已經被用完了，人民仍有權利知道過去的事實，我想這也是立法上要處理的目的。關於知的權利以及政黨的特殊性是我們要去注意的問題。
關於條例內容的建議。首先，我也不贊同使用「清算」這兩個字，這個字眼有被濫用的情況，我想使用「不正義狀態的處理」來說它。「不正義狀態」的內容包括有：「無償贈與」或是「被迫的無償贈與」，還有無對價的政府轉帳撥用的情形，這些都是有基本法理依據可以討論的。再延續到法治國的問題，政黨的特質在於國民政治意志的結合與行政而不在於營利，因此「黨營事業」也是屬於不正義狀態的內涵中。這樣來處理才是正確的，才不會成為政黨的鬥爭。
關於程序的問題，董教授剛才提到要有正當法律程序的規定，我想行政程序法是一個基本的普通法的規定，或許未來的條例內也會有準用的規定，這也是正當法律程序的表現。在此我只想強調一點，「當事人的參與」，就是對本身擁有不正當黨產之政黨，它本身之陳述權及聽政權是一定要予以保障的。
至於未來委員會的組織，我想有如下的重點要注意。首先要建立一個中立及獨立的委員會，不能淪為政黨鬥爭的工具。其次，其要有能力貫徹執行憲法要求之公權力行使。最後，在委員會結束後應如何繼續善後也應該設計規劃。
許宗力教授：謝謝陳教授。我們第一輪的發言已經完畢結束。我們開放時間給在場的女士先生提問。
田習如小姐：我是財訊月刊田習如，有兩個問題想要請教。首先請問陳英鈐教授，如果國民黨在2000年5月20日之後在股市進出得到的財產應如何推定？第二個問題是一個假設性的問題，如果國民黨在這段期間內把財產都掏空了，而僅剩下債務，那應該如何處理？
陳英鈐教授：我們確定的是在2000年5月20日的財產狀態，是所謂舊財產，基本上如果其是不當取得的就應該歸還，之後其於股市中獲利的話，並不在我們處理的範圍，但是如果虧錢，並不表示我們要替他們彌補這部分的損失，因為我們要追究的是5月20日之前他們的財產狀況，那部分只要是不當取得的都應該歸還出來。如果在這段期間他們掏空財產，我覺得就政治上來說，國民黨如果這樣作其實是不智的，因為其將永遠背負這樣的惡名。從法制層面上說，如果要防止這樣的事情，例如說規定如果某財產被推定為不當取得，就應該禁止其處分，或其處分應得到委員會的許可。如果說已經發生掏空的情況，可能就要依據一般法律，或是在特別法上有特別的處理，這部分是大家可以再研究的。
張清溪教授：國民黨常講說錢是他們賺的，不過問題是他們憑什麼賺錢？賺錢的本金從哪裡來？我是比較贊成概括承受，因為仔細地計算和追查是很困難的。
許宗力教授：剛剛林委員和幾位教授提到說，國民黨如果不把黨營事業處理的話將永遠沒有執政的機會，我倒不這麼認為。我認為台灣的政治是認同政治，倒不一定是從法律或是公平正義的觀點來決定投票行為，選民可能只在泛藍或泛綠間選擇，而黨產問題可能只會對有限的中間選民有所影響。因此清查黨產可能在政治上不會有非常關鍵的影響，但是由政黨競爭的角度看，我想這是非常重要的一步。
黃世鑫教授：黨產是我關心的問題之一，另外一個關心的重點是有關政黨政治的發展。政黨的政策應當是和這塊土地的人民生活息息相關的，但是台灣的政黨政治多在統獨等意識型態上打轉。我們如果探究其根源，國民黨對於台灣的統治係把台灣當成反攻大陸的跳板，是把台灣工具化了，而未真正關心台灣土地上人民的福祉。就台灣人民的情感上來說，國民黨的統治和日本人的統治並無不同，日本亦是將台灣當成其南進的工具。我想我們不是要清算，但是再探究事實的根源時，這一段歷史是應該要注意的。
張清溪教授：我想補充一點，大家都一直避免使用「清算」，我實在不太了解，等了那麼多年就是為了要清算國民黨，我們不是要清算他們的人，而是要清算他的財產。清算是一個法律名詞，公司解散就要清算，來源不當就要清算，這是理所當然的事情。如果要換一個名詞來稱呼，也無可厚非。但是如果說清算會造成社會動盪不安，為什麼對一個不當的財產來源清算社會會不認同？我想是輿論被一些來源控制了，事實上，現在是輿論在製造社會不安，我們應該對輿論闡明這是對不當財產正當的清算。
林立教授：淡江大學林立。我剛才聽陳英鈐教授的回答，覺得會不會太便宜國民黨了。如果說國民黨下台後在股市賺的錢仍歸國民黨的話，那麼這些進出股市的錢本來是不義的錢，在520之後賺的就算是國民黨的，是很不恰當的。另外，黨營事業也是如此，在國民黨執政時代，可能在黨營事業成立之後，政府就不再發給相關公司執照，讓國民黨獨占經營，或是靠著一些「黨標」讓黨營事業獨占一些契約。這些公司成立的資本一樣是不義的，因此即使國民黨下台後其仍然有盈餘的話，應該還是要拿出來，公司本身應該要納入國庫的。至於追還的範圍，我認為應該包括無償贈與、對價不相當的買賣、甚至於以相當對價售予第三人的財產，亦應向國民黨追回，只是要保護到交易第三人而已。至於社會不安的問題，我相信一定會引發某些不安的，但是根本的問題在於，國民黨現在還是台灣有實力的政黨，因此社會的不安應當是來自政治實力現實的問題。我覺得比較悲哀的是，清算國民黨可能造成的社會不安並非我們在法律上或正義上站不住腳，而是事實上台灣人民仍有過半數是支持國民黨的。其實我們推動這件事情成功的機會並不大，我也不認為黨產問題不解決他就不能繼續執政。
林復宏律師：我是台灣法學會會員。這裡我想提出一點疑問。幾位報告人都是引用東德敗亡後，清算東德的經驗作為法律上的依據，我想這是不適當的。畢竟中國國民黨已經自我轉變為民主政黨，而在五十年之中，也使得中華民國在一個彈丸之地發展成世界性的國家，我想這是值得稱讚的，而非是一定要加以打擊的。畢竟國民黨已經良性轉變了，例如他實行了公平的民意代表的選舉，他也實行了最後的總統的選舉。國民黨可謂是已經轉變成一個良性政黨，不應該將其與東德政黨劃上等號。
有些報告人主張清算黨產的目的在於造成公平競爭，他們認為國民黨的黨產太大，而其他新政黨的財產太少，所以需要清算黨產，我想這樣的理論基礎也是不正當的。一個大公司的存在是經過幾十年的奮鬥，例如說一個小企業要去和台塑企業比較，是不合理的。如果有些僅獲少數民意支持的政黨認為國民黨太大了不平等，這就是所謂的齊頭式的平等，是假平等。如果以這樣的理論要來清算國民黨的黨產，我認為也是不妥當的。
前面有位先生提到，不論是用民法、刑法或是行政法的原理，都可能因為時效消滅，無罪推定原則而無從推翻國民黨的黨產，我想這就是我們法律人說的話。如果我們今天不是法律人而是政治人的話，那麼我們就到街頭主張革命就好了，法律人就是要在安定的現狀下去對抗不公不義才是道理。我們應當在現有的架構下來主張國民黨有什麼不對才是，而非說有錢就是不對。
張政雄律師：我是台灣法學會會員。過去在「全民監督黨產改革聯盟」內也討論過為何處理國民黨黨產要適用實質意義法治國的原則，蔡墩銘教授提出說「國民黨的行為應該透過這樣的檢驗，看看他們是不是所謂的準國家行為，而其獲取的財產是不是準國家財產」。透過實質意義法治國原則的檢驗，符合該原則而取得的財產才是屬於國民黨的，不符合該原則而取得的，就是國家的或是人民的。過去所謂的「黨國一體」、「黨國不分」都是政治語言。從法律上來說，應該探究國民黨當時的組織架構是否應該算是國家政府的一部份，例如說過去的五院人事案、行政院的重要政策都要國民黨的中常會通過才算數，政府只是一個執行機構，以此看來，國民黨是國家政府的一部分，不能將其視為另外一個團體。而如國民黨當時的財委會的成員，都是擔任過財經要職的官員擔任，因此其行為都是統治行為，而非單純的營利機構而已。又如，國民黨政府在賤賣財產時，常見有國民黨內部的行文管道，讓其同志購買。所以國民黨和國家是不分的，至少其是一個準國家機構，因此其透過統治行為得到的財產當然是準國家財產。
退一步言，公司法中亦有競業禁止規定，如果公司的經理、董事、董事長和公司為相同的行為，其利益可以歸併到公司之中。基於相同的法理，政黨在從事政治行為時同時作一些營利的活動，這些是不是應該歸併給國家呢。
國民黨的體質雖然前後經過轉變，陳教授也討論了應該用什麼時點來區分。全民監督黨產改革聯盟的意見是認為自解嚴時為區別的時點，也就是民國76年7月15日作為劃分的界線，之前，因為他還是一個威權的狀態，所以這個時點之前的黨產都可以推定是國家的財產。這是聯盟的一個看法，提供給大家參考。
許宗力教授：謝謝張律師。剩下的時間請三位報告人作一個總結與回應。
黃世鑫教授：很多人質疑東德模式在台灣是否可以適用，我們可以觀察「黨國不分」是列寧式政黨的特色，在文章中我也提到，社會主義國家中的黨國不分是憲法明文規定的。易言之，東德的黨國不分是其憲政體制所規定的，但是我們翻遍中華民國的法律，找不到有「中華民國是在中國國民黨領導之下」的規定。就法的立場說，中國國民黨的黨國不分是非法的一種狀態。所以我一直強調要探討國民黨政權之取得及維持的問題，國民黨是用一些實質的暴力、白色恐怖等手段來取得及維持其政權。
另外，大家常誤會東德是因為政權垮台之後被西德清算，其實不對。其實東德「德意志社會主義統一黨」(SED)的黨產遭到清算，是早在東西德統一之前，當時SED選舉失利下臺，東德制定了政黨法，才開始處理其黨產，所以其與台灣之情況是一模一樣的。如果我們從這個角度來看的話，就如von Arnim所言：「這是一個由極權政治轉型到民主法治政治之過程中，一黨專政的政黨，在集權統治之下，其所累積的資產應如何處理，或其『合法歸屬』確立的問題。」台灣的狀態也是如此，因此德國的經驗不僅可以適用，甚且國民黨的正當性還較為不足，也就是說，我們的處理其實還較東德更為緩和。
林復宏律師：如果說國民黨不是在法律上的不公正，而是在政治運作上的不公正。憲法中也明文規定中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。這樣子怎能說國民黨所支持的中華民國政府是黨國不分的呢。現實上來說，例如內線交易牟利是可能發生的情況，但是這不是我們法律人所能了解的，如果我們以此來清算國民黨，就有點像五代十國在清算前朝人一般。所以我覺得安定是非常重要的，對於國民黨的清算應該以現有的法制來處理，而不是立一個新的法，否則就成了政治手段而不是法律手段。
陳英鈐教授：我覺得黨產的問題是處理比不處理好，早處理比晚處理好，立特別法比不立特別法好。我們知道說國民黨與共產黨不一樣，他們比共產黨高明多了，不然他們不會這麼有錢。從很基本的民主法治國家原則來看的話，我們在總統民選之前，根本都算不得自由民主的國家。所以目前來處理國民黨黨產的話，完全不是所謂的政治鬥爭，所以我們也一直強調要用實質法治國家原則來處理。
蔡宗珍教授：這個問題千頭萬緒，而且很難對話，因為許多細緻的論證沒有時間去說清楚。我只想強調一點，剛才前輩律師提到我說現行法律不可行，其實他誤解了我的意思。我的意思正好相反，民事、刑事、行政法的路都可以走，但是這是社會成本最大而且對法安定性的破壞最強，會引起的社會動盪最高，所以特別法是能夠去處理歷史性沉重問題，而不會成為今天人們更大負擔的唯一方法。今天監察院報告出來的每一筆土地、房屋都可以依法請求返還，這些都是二、三十年前的帳，今天國民黨敢在法院內主張時效取得或是善意取得嗎？透過訴訟的程序或許也可以使真相出來，但是其代價可能是法院被成千上萬四十幾年的資料所淹沒，這裡可能還需要動員到許多司法以外的力量才能解決，這樣子是一個能夠呼應法正義要求的程序嗎？所以，我剛才一直強調的是，現行的路每一條路都可以走，不過就是社會成本太高，這不能混淆成說現在的路都不能走，而只是看到人家有錢就眼紅。張清溪教授強調要還原真相，現在問題就是無法還原真相，如果要做的話只有兩條路，一是一筆一筆的到法院打官司，將訴訟的過程公開；另一個就是透過特別立法的方式，讓所有人都能在公平正當的程序之下，讓資料呈現應當具有的權利義務，所以制定特別法就是要符合這個正當程序的要求。
許宗力教授：謝謝各位的參與，我們今天到此散會。
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