黨產、黨營事業與當前台灣政黨財源問題：借助德國的經驗 / 黃世鑫

摘要

自解嚴後，臺灣民主政治的進步，一日千里；尤其是政黨的組織與其功能的發揮，更是引人注目；自經歷過數次全國性的選舉錘煉之後，包括總統、省、市長，以及國民大會代表、立法委員等；臺灣的多黨競爭的政治環境，已經焉然形成；尤其展望未來的發展，政黨在臺灣的政治舞台，所能扮演的角色，日益吃重，應可預期。
然民主政治係法治政治，同時，民主政治亦需建立在公平競爭的環境，因此，政黨政治的法制化，以及政黨的財源之規範，已成為我國未來政黨政治能否永續發展的關鍵。由於我國民主政治係由威權體制，和平轉型，政黨政治的發展亦是由一黨專政，逐漸形成多黨鼎立；故要塑造一個公平的政黨競爭之政治環境，並非易事，特別是由於歷史因素所導致政黨間彼此競爭條件上的差異，更是主要之障礙；

本文乃針對極具爭議的黨營事業問題，借助德國之經驗，並衡酌我國的政治現實和相關法律規定，對政黨財源，有系統的加以剖析。

Party’s Property, Party’s Enterprises and the Poblems of Taiwan’s Party Financing: With the German’s Experiences

ABSTRACT
Taiwan experienced a rapid progress in political democratization after a void of the Martial Law in 1987. Especially, the progress of party’s organization und function has been attracted more attention. After been through the process of several national selections for the President, the Head of Province, the Mayor of Taipei and Kaoshung Cities, the National Assemblies and the Legislators, the political environment for multiple political party’s competition has been formed in Taiwan. Particularly, in the platform of Taiwan’s politics, the political parties would be expected to play a more important role in the future.

Democratic politics reflected in legal political system, and, democracy should be based on the environment of fair competition. Thus, an improvement of the legal political system and the regulation of political parties financing are the key steps to the futural political development in Taiwan. Oweing to the democratization in Taiwan was transferred from the authoritarian system via a peacefup way, and the political party developed from single to multiple, thus it was not an easy task to create an fair competition environment for political parties. Especiially, the differences of competition conditions for political parties were resulted from the historical factories, which regarded as the fundamental obstacle for future political development. In this paper, we will focus on the most controversial issue on the party’s enterprises by comparing with the German’s experiences. Besides, we will try to analysis the problems of party’s financing within the conten of the reality in Taiwan politics and related laws and regulations.


黨產、黨營事業與當前台灣政黨財源問題：借助德國的經驗

＊本文於一九九五夏季，作者獲德國 Rheinland Pfalz 邦，Speyer 行政大學（Verwaltungshochschule）之行政研究所（Das Forschungsinstitut für Öffentliche Verwaltung）邀請為客座研究員（Gastforscher）期間所撰述，作者感謝Prof. Dr. Hans Herbert von Arnim 提供資料與寶貴意見，以及德國Alexander-von-Humboldt-Stiftung 和國科會的財務協助。


壹：前言 

解嚴後，台灣民主政治的發展，一日千里；除了省、市長，以及各級民意代表，均已開放民選外，八十五年三月二十三日，更由「全民」直接進行第一次的總統選舉。選舉活動的頻繁，已使選舉足以成為台灣的一項新興「產業」，所謂選舉「市場」已悄然形成；對正值景氣低迷，或面臨產業空洞化、以及所謂「外冷內熱」等難題的台灣經濟，平均幾乎每年都有的選舉活動，以其上百億的「產值」，或多或少可以彌補其空缺。

在民主政治體系，選舉「市場」的供給者，主要為政黨；在過去由於受到封建君主專制時代黨爭的不良印象的影響，即所謂「結黨營私」，「黨同伐異」，故在進入民主政治時代，政黨向來仍被視為是政爭的工具，而給與負面的評價。然無論如何，在現代的多元化社會 之民主政治的運作，沒有政黨之參予，幾乎是不可能；也因此，民主政治又稱政黨政治；若要民主政治的發展步上正軌，亦須有健全的政黨制度與組織為基礎；「政黨」可說是多元化社會民主政治的「必要之惡」。惟不同於「政府」組織，政黨制度與組織尚難規範 ；主要原因，或在於尚乏一套嚴謹且周延的政黨「理論」；特別是在當前西方各國政治經濟制度的變遷過程中，關於政黨的「屬性」，其應扮演的角色，仍有待系統化的研究。

我國政黨的發展，雖已有相當長的歷史，與西方民主國家相比較，並不算晚；然由於受到五十年的日本殖民統治，與長達四十餘年戒嚴法的限制，導致政黨的畸形發展；一方面，實質的黨禁抑制新興政黨的誕生，另方面，已經存在的政黨，在近半世紀的政權壟斷與中央民意代表長期不改選的情況下，內部結構已經「集權黨僚化」，對外亦與「社會」脫節；幾乎與社會主義的國家完全相同；政黨已成為「統治」的工具，不僅「黨、國不分」，甚至已是黨凌駕國之上，本質上，已非民主國家之政黨；因此，在我國，政黨的真實「面目」，已被扭曲。

八○年代中，民主進步黨的成立，突破黨禁的禁忌；伴隨著政治的解嚴與社會的開放，在民國七十八年人民團體法修正通過，正式賦予政黨「法定」地位後，以政黨名義登記成立的政治團體，有如雨後春荀，高達八十餘個；但較積極從事政黨活動的，除了原來的中國國民黨，民主進步黨以外，只有勞動黨，由中國國民黨分裂的中國新黨，以及後來由民主進步黨分離的建國黨；社會民主黨則只是曇花一現，被中國新黨吸收；至於本來如社會主義國家扮演「封鎖政黨」（Block-Parteien），替中國國民黨「粉飾」的民主社會黨和青年黨，在政治舞台，亦已消聲匿跡；故絕大多數均屬泡沫政黨，只有政黨之名，無政黨之實，其政治影響力，甚至比不上「非政治專業」的一般人民團體。雖然如此，但隨著頻率甚高的各項公職人員選舉活動的展開，尤其是在立法院，國民大會，省、市長，相繼「民」選，以及緊接著一九九六年「民」選總統的誕生，政黨的活動相當旺盛；特別是在國家定位不明，國家認同出現危機，和統、獨意見分歧等意識型態的兩極化，政黨間競爭相當激烈；但相對的，有關政黨「機會均等」的規範，卻仍殘缺不全。

由於民主政治係政黨政治，同時亦是法治政治；惟規範政黨的憲法和相關法律，實質上亦係由經由政黨制定；所以政黨與對政黨的規範，兩者的關係，就如同「雞與雞蛋」，孰先孰後！因此，對一個由長期一黨專政，和平「轉型」至多黨競爭的國家，如何能夠透過憲法和相關法律的制定，塑造「公平」的政黨競爭環境，乃是民主政治能否平和發展的關鍵性難題；尤其當長期執政的政黨已經合法或非法累積鉅額的經濟資產，與掌控龐大的社會資源，並已發展成完全無法駕馭的「巨靈」之際，要建立一個公平競爭的政治「市場」，似已猶如緣木求魚；因此，有關政黨財源與黨產的問題，必須嚴肅對待，其已關係政黨政治能否落實的憲政層次問題。

當一九八九年十月三日德意志民主共和國（前東德）併入德意志聯邦共和國（前西德）之後 ，不僅德意志民主共和國從此滅亡，其一黨專政的德國社會主義統一黨（SED），和其他「封鎖政黨」（Block-Parteien），亦紛紛瓦解，德國社會主義統一黨並改名為民主社會主義黨（Partei des Demokratischen Sozialismus, PDS）。由於SED自一九四六年統治前東德，長達四十餘年（1946-1989）；在其以黨領政，黨、國不分的長期專政期間，蓄積了相當龐大的資產，併入西德後，亦轉移給PDS；因此，如何處理這些財產，亦是統一後的德國，極為關注的焦點問題；這個問題與解嚴後，我國人民面對中國國民黨同樣 在長達四十餘年的戒嚴期間，一黨專政，以黨領政，黨、國不分之情況下 ，所蓄積的龐大資產，有極為類似的地方；故如何借助德國經驗，作為未來當中國國民黨不再執政時，處理這個棘手問題的參考，亦為本文的探討主題之一。

貳：前東德政黨黨產之處理 

整四十年的統治，東德的SED，一夕之間，由「唯一」的執政黨，淪為在野黨「之一」；雖然是不流血革命，政權和平轉移，但對SED的承繼者PDS而言，卻也不僅是過去的風光不再，且亦難逃被「清算」的命運。前東德政黨黨產的「問題」，雖然隨著「政治」保護傘的去除，完全暴露出來。不過，相對於一九四五年，二次世界大戰後的納粹黨（NSDAP）的黨產，與其後，一九五二、一九五六年，被聯邦憲法法庭判決違憲，而解散的帝國社會主義黨（SRP）和德國共產黨（KPD）的黨產之處理，這次的處置方法，相對的仍比較緩和 。

一、SED：由絢爛歸於寧靜

由於前東德政黨黨產的處理，係回溯至二次世界大戰後的財產關係；所以，SED的成立背景，應有所交代。二次世界大戰結束，德國由英、美、法、蘇四強瓜分佔領；一九四五年六月七日，蘇聯佔領區（SBZ）的蘇聯軍事統治局頒布第二號命令：允許所有的反法西斯政黨的成立，以鞏固民主的基礎和國民的自由。根據這道命令，同年六、七月間，先後成立德意志共產黨（KPD），德意志社會民主黨（SPD），德意志基督民主聯盟（CDU），德意志自由民主黨（LDPD）；這些政黨並結合為「反法西斯集團」（Antifaschistischer Block）。蘇聯軍事統治局本來容忍，在德意志共產黨以外，同時有多個獨立政黨並存的多黨制度；但是當一九四五年，匈牙利和奧地利的共產黨，在選舉中紛紛失利後，其乃改變原來的政策路線，除於一九四六年四月二十一、二十二日，扶植並強制德意志共產黨與德意志社會民主黨合併為「德意志社會主義統一黨」（Sozialistische Einheitspartei Deutschlands, SED）外，並強力壓抑、干預德意志基督民主聯盟和德意志自由民主黨，而且又透過SED，另外於一九四八年四月二十九日、五月二十五日，分別成立德意志民主農民黨（DBD）、德意志國家民主黨（NDPD）；一方面吸收SED力所未及之民眾，如農民和以前的納粹黨員；另方面，削弱德意志基督民主聯盟和德意志自由民主黨的影響力。經過這種政黨結構的改造，SED乃取得「權力獨佔」地位，掌握國家機器，長達四十餘年，其餘的政黨只是陪襯 。

一九八九年十月七日，蘇聯共產黨總書記Gorbatschow於「德意志民主共和國」（DDR）建國四十週年慶祝大會上，公開間接批評東德領導人Honecker：不識時務，冥頑不靈 後，建國四十週年慶祝大會，同時亦成為DDR的送終祭典；十月十八日，SED之中央委員會解除Honecker所有一切職務，十一月八日SED政治局（Politbüro）引退，由改革派接管；次日，十一月九日下午六點五十七分，鐵幕的象徵：柏林圍牆，開放；SED中央委員會新聞祕書並宣布：所有的DDR人民均可以跨越東、西柏林與東、西德邊界，自由遷徙西德。十一月十三日，SED的Hans Modrow當選總理，雖然SED仍擁有多數席位，但十二月一日，國民大會刪除憲法賦予SED領導地位之規定；十二月八日，Honecker因濫權和貪污被偵辦；十二月十日，SED臨時黨代表大會，選舉律師Gregor Gysi為黨主席，並改名SED-Partei des Demokratischen Sozialismus（PDS，民主社會主義黨）；一九九○年三月十八日，DDR舉行四十年來第一次「自由」選舉，由CDU，DSU，Demokratischer Aufbruch（民主突破黨）組成的「保守聯盟」，獲得47,7%，SPD,21,8%，SED/PDS,16,3%，自由聯盟5,3%，Bündnis 90, 2,9%；四月十二日，CDU的Lothar de Maizière被選為總理，並組包括CDU，DSU，Demokratischer Aufbruch，SPD，自由聯盟在內的大聯合政府；SED/PDS喪失四十年的政權；八月三十一日，東、西德簽訂統一協定，九月二十日，東、西德國會分別通過統一協定，十月三日東、西德「統一協定」開始生效。

二，、清算開始：相關法律規定

統一前，在一九九○年三月十八日，DDR的第一次自由選舉，SED/PDS失敗，並喪失四十年的政權後，五月三十一日，DDR即修改甫於一九九○年二月二十一日制定的「政黨暨政治團體法」，其中第二十一條 b 第二項規定：各政黨和其相關各種組織，在一九八九年十月七日所擁有的財產，必須「交付信託管理」；第三項規定：信託管理機關為由總理所任命的「獨立委員會」擔任；第一項規定：自一九九○年六月一日起，各政黨和其相關各種組織的財產變更，需經獨立委員會的同意。除此之外，各政黨和其相關各種組織必須提出「詳盡的財產清冊」，內容包括一九四五年五月八日以來，其以購買、徵收、和其他方式所取得的財產，以及這段期間所出售、贈與、或其他方式所減少的資產，特別是一九八九年十月七日所持有的財產目錄，和其後財產的變動。獨立委員會的主要任務，在審查各政黨提出的財產目錄和財產清冊，並提出審查報告。

統一後，獨立委員會改隸聯邦政府，委員數增加為十六人，增加的六人由聯邦政府聘任。根據「統一協定」附錄二之規定，前東德各政黨和其相關各種組織之財產處理原則如下：第一，各政黨和其相關各種組織之財產的信託管理，由獨立委員會轉移至信託局；第二，各政黨和其相關各種組織之財產的歸屬，依情況分別處理：（一）歸還原來的所有人，（二）原來的所有人不明或不存在，則轉移用於公益用途，特別使用於德東地區經濟之重建，（三）「政黨或人民團體之財產，只有在可以證明其係依基本法之實質法治國的基本原則所取得的財產」（..nur soweit (es) nachweislich nach materiell-rechtsstaatlichen Grund-sätzen im Sinne des Grundgesetzes erworben worden ist.....），才能繼續持有 。

根據這些規定，獨立委員會之主要任務有三：第一，界定各政黨和其相關組織的範圍；第二，計算這些組織的國內、外財產之價值；第三，確定各項財產的處置方式。為了執行其任務，獨立委員會並可以依「刑法」程序，偵訊證人、搜索和扣押證物；同時，獨立委員會並具有與國會調查委員會同樣之地位。

三、被清算政黨和其相關連組織

在黨、國不分，以黨領政的社會主義國家，第一項任務，即界定被清算政黨和組織，特別是所謂「與SED相關連的組織」，相當困難；因為，在「結社自由」受到嚴格限制的情況，政黨以外，能夠被允許成立之各種組織，包括一般的「人民團體」，不論與SED有無關連，不論是用何種名稱，均是SED用來鞏固政權的工具，亦均曾受SED的控制與支持，在SED的保護傘之下，否則根本無法生存；因此，與政治毫無瓜葛的「純粹」的民間團體或人民團體，幾乎沒有。

基本上，政黨或屬於所謂「民主集團」（Demokratische Block）的組織之界定，比較明確 ，因為其明顯是基於政治功能而設立，這些政黨或組織包括下列：德意志社會主義統一黨（SED），德意志民主農民黨（DBD），德意志基督教民主聯盟（CDU），德意志自由民主黨（LDPD），德意志國家民主黨（NDPD），自由德意志工會聯盟（FDGB），自由德意志青年（FDJ），德意志民主婦女聯盟（DFD），DDR文化聯盟。

至於其他與政黨相關連的組織為：農民社團，德意志自由思想社，德意志和平團，德、蘇友好會，運動與技術會，.....等十四個所謂社團組織；這些組織，雖然是從事「民間」活動，與政治較無直接關連，但卻均是受代表國家的SED之策動與扶持。

四、政黨和其相關連組織的財產

根據SED所提供的資料，在一九五九至一九八九年的四十年間，SED的收入項目和數額主要為：黨費收入一百一十三億一千六百萬東德馬克（Mark），舉辦政治或其他組織性活動收入十六億八千九百東德馬克（十七億八千兩百東德馬克） ，國家補助四十八億七千三百東德馬克（六十六億九千兩百東德馬克）,黨營事業盈餘分配一百一十二億五百萬東德馬克（九十二億九千兩百萬東德馬克），合計兩百九十億八千兩百萬東德馬克（兩百九十億八千兩百萬東德馬克）；支出兩百六十六億九千萬東德馬克，剩餘二十三億九千兩百萬東德馬克。

財產項目則包括政黨或其相關組織，所擁有或「法定管理」（Rechtsträgerschaft）的土地；根據信託局初步調查和估算，政黨或其相關組織擁有的土地，有兩千九百八十三件，法定管理土地，三千三百四十三件，總值約六十四億西德馬克（DM）；流動資產，主要是銀行存款，十三億西德馬克；「資本基金」（Sondervermögen），包括政黨經營企業和其貸款之組織，兩億兩千四百萬西德馬克。特別強調的，PDS在東德併入西德後，一九九○年春季，為了避免財產被託管，將所有權變成債權；將其所屬企業和資產部份轉移至另一新成立公司，但同時亦給與條件優渥的借款，這類的公司亦視為政黨財產，需交付託管 。

五、黨產處理之基本原則

統一協定關於黨產的三項處理規定，主要基於兩項基本原則：第一，基於「正義的重建」（die Wiederherstellung der Gerechtigkeit），對以前遭受不法待遇者，回復其權利；第二，讓統一後的德國之政黨的維持競爭「機會均等」（Chancengleichheit） 。因此，政黨所能保留的財產，只是一種例外；也就是，根據一般的法律認知，在前東德的政治環境，政黨的財產，其合法性相當薄弱；也因此，各政黨財產的取得，是否符合基本法之實質法治國的基本原則，其「舉證責任」為政黨。所謂：基本法之實質法治國的基本原則，指的是就「財產的取得過程」（Erwerbsvorgänge），加以審查，但並非根據財產取得時之東德的法律規範；換言之，其係將西德的基本法「溯及既往」（rückwirkend） 的適用。

在西德的基本法中，第二十八條第一款規定：各邦之憲法必須符合共和、民主、和社會的法治國（Rechtsstaat）之基本法的基本原則。法治國的基本原則，因憲政思潮的不同，而有「形式」（formeller od. formaler）和「實質」（materieller）意義之分；所謂實質意義的法治國，係以「人類尊嚴」（Menschenwürde）、自由（Freiheit）、和正義（Gerechtigkeit）為中心；其具體落實在「政治方面」（im staatlichen Bereich），為權力分立、司法獨立、依法行政、合憲立法、包括民主政治的基本權利、選舉權的自由和平等、組黨的自由、政黨間的公平競爭、以及結社、新聞和廣播自由等；在「社會和經濟方面」（im gesellschaftlich-wirtschaftlichen Bereich），主要為：契約自由與其他相關的經濟基本自由，薪資自主，勞工抗爭自由等 。

根據前述，政黨的財產，若係在下列情況取得，其並不符合基本法之實質法治國的基本原則：第一，損害第三者之「自由和財產權」；第二，濫用政黨在國家和社會之獨佔領導地位。就第一項而言，包括違反：（一）基本法第十四條的「財產權保障」（Eigentumsgarantie），且這不只是關係徵收補償的問題，還包括徵收「目的」的合法性；因政府徵收財產，只有在基於「特定共同利益」，且給與適當補償，才合法，若是為第三者之私人利益，或有利非國家代表人而徵收，則不合法，即使是給與「充分」補償，亦然。（二）基本法第十二條的「職業自由」（Berufsfreiheit），特別是營業自由；若公營事業非因共同利益之必要，而享有法定或實際上的獨佔，則不符此項規定。（三）一般性的經濟自由，包括基本法第二條之訂約自由和私人自主（Vertragsfreiheit und Privatautonomie），也就是無「實質的不公正」（sachlich ungerechtfertigte）和「不當的國家」（unzumutbare staatliche）扭曲之競爭自由（Wettbewerbsfreiheit）。（四）基本法第九條之結社自由（Vereinigungsfreiheit）和聯盟自由（Koalitionafreiheit）。（五）基本法第三條之平等權（Gleichheitssatz）。除此之外，SED和其他閉鎖政黨，以及相關組織，享有政權獨佔，亦違反基本法第二十一條關於政黨之規範 。

根據這些規範，審查政黨財產的取得，是否符合基本法之實質法治國的基本原則：首先，若政黨財產為「沒收的財產」（Enteignungen），即SED和其他閉鎖政黨，以及相關組織，在一九四五至九四九年間，根據「佔領法」所沒收的財產，其並非基於「特定共同利益」，且亦未給與適當補償的徵收（Konfiskationen），而是政治上的歧視（politische Diskriminierung）之一種措施，則違反基本法第十四條的「財產權保障」；同時，DDR存續期間所沒收的財產，亦然。其次，若政黨財產是透過權力之濫用、賄賂、脅迫、欺騙等不當手段而取得，亦違反法治國之基本原則。第三，對經由購買取得之財產，只有當其係運用符合法治國之基本原則而取得之財產，以支付財產價格時，才被認可；不正當取得之財產，不能透過「買賣」加以「漂白」（reingewaschen）（或所謂的洗錢），轉換為合法財產；除此之外，交換、贈與之財產，亦是如此。第四，關於運用黨員所繳納之黨費而購買之財產 ，亦並非當然合法；雖然DDR並無「強制入黨」（Zwangsmitgliedschaft）之明文規定，但是SED的黨員人數相對的多，究其主要原因，在SED享有獨佔權力和絕對的領導地位，以及其對國家和社會組織的控制，所以，SED的黨員數，應只有部份可以被承認；其所繳納之黨費，在一定比率內，並不符法治國之基本原則。第五，黨營事業（Parteiunternehmen）方面，主要問題之關鍵，在於設立資本和其盈餘取得的過程；在一個中央統制的經濟制度，經濟活動主要受到SED的控制，並無所謂個別的經濟自由，黨營事業享有絕對競爭優勢，所以，其盈餘取得，並不符法治國之基本原則，甚為顯然；第六，國家補助（Staatszuschüsse）；在黨、國不分，一黨專政，以黨領政的政治體制，政黨與「國家機關」（Staatsorganen）緊密結合，一方面，其並無民主國家之選舉，另方面，雖然政黨亦承當某些國家任務，但在一黨專政的政治體制，這種所謂國家任務，本身即屬實質違反法治國之基本原則；所以，國家補助係一種政黨對國家的掠奪。最後，關於「債務」的處理；對與要返還給政黨、原所有人、或公益團體的財產相關的債務，應合併計算，只返還淨額；因勞務提供關係，產生的債務，如果係從事基本法所保障的政黨活動之勞務提供，符合實質法治國之基本原則；如果只是為消除「國家政黨」特徵之一之冗員，則不符 。

參：我國政黨之發展和財源：兼論中國國民黨黨產問題 

由前東德政黨黨產的處置經過，可以深刻體會，兩個分裂分治四十年的「獨立國家」，當某一方被「併入」時，被併入的一方，原來合法四十年的事務，一夕之間，必須受到全面的檢驗，且在另一套的規範之下，由合法淪為非法；對被併入一方的人民而言，等於是「回溯」的喪失四十年的「國民權利」。因此，所謂「國家」的界定，或國家的統治權，如果非出之於絕大多數被統治者之共識，並獲得認同，在外力解壓之後，將失其合法基礎。

台灣與過去的德國、現在的韓國相同，均屬「分裂的國家」；其國內的人民，對「國家」的認知與認同，仍有爭議；所以，關於政黨之發展和相關問題的探討，基於研究的目的，首先必須對「國家」做明確的界定，否則，研究之焦點，將不易集中，而模糊化。例如：若以官方的「中華民國」為研究對象，那麼目前「中華人民共和國」統治地區之政黨，似乎應該納入；但是如果就研究政黨之目的，也就是，了解政黨在現實政治活動中之角色，政黨間的互動關係，以及政黨與社會的連結，則其應以統治力所及的範圍為界限。因此，本文仿租稅之課徵，採「屬地主義」 ，係以「台、澎、金、馬」 所涵蓋之地理區域為主體的「國家」之政黨為研究對象。

除了國家的界定，必須先澄清外，「政黨」的定義，亦並非毫無問題；通常討論「政黨」問題，都是預先設定在一個「民主」的政治環境 ；而所謂民主，若是只是著眼於靜態的「政治制度」之安排 ，則台灣與韓國，亦均如同德國，係採西方的「民主國家」之制度設計；但如考慮動態的政治制度之運作，甚至民主之內涵 ，則台灣、韓國與德國就有有明顯差異。非民主政治制度下，亦有政黨，只是其與民主政治制度之政黨，在目的、功能、和屬性上，幾乎完全不同；所以，本文將政黨區分為「革命政黨」和「民主政黨」 。對一個政治正和平的邁向民主化的國家而言，這種區分相當重要。因為，如果只是侷限於民主政黨，那麼就台灣而言，只有短短數年的時間，而且也只經歷過少數幾次的全國性選舉；再者，一個符合民主政治的「公平競爭」之政黨環境，亦猶未能形成。

由於："Parliaments -- or legislatures -- are the keystone of a democratic political system;.." 。台灣一直到九○年代初，才有完全由國民「自己」選出的立法機關（一九九二年：國民大會；一九九三年：立法院）；所以，為便於掌握台灣政黨的發展全貌，以及「歷史的」比較分析，配合台灣的政治發展，將政黨分為「革命政黨」與「民主政黨」 兩個階段，並以一九九二年為兩階段的分界點，介紹政黨的演進與形成；其次，介紹規範台灣政黨制度的相關法律，尤其是財源方面；最後，針對中國國民黨的黨產「問題」，做一評述。

一、我國政黨的演進與政黨制度的形成

政黨係政治力、社會力、與經力濟的連結；政黨係歷史、傳統、和文化所塑造 ；故就這一點，台灣與韓國，可能又有很大的不同；也就是，一百年來，在政黨的形成過程，台灣掌握「政權」的政黨，並非來自「本土社會」 ，而且其亦抑制「本土政黨」的成立；所以，如果就德國憲法法庭的判決所強調的：政黨必須「根植」於社會 ，則台灣的政黨，仍然尚未誕生；也就是，台灣的政黨所關心的議題，並非「社會」的問題，而是「國家認同」；也因此，現階段台灣政黨之「意識型態」差異，主要並非如同一般的分類標準 ，在「左 v.s.右」，或「自由 v.s.保守」的政治光譜上遊走；而是因政治的因素，所塑造的「族群」間，關於國家認同的「統 v.s.獨」之爭。換言之，當前的台灣政黨，仍然處於由「革命政黨」到「民主政黨」的轉型期；雖然，台灣的內部已「完全」民主化、本土化，但面對中華人民共和國的「威脅與干預」，各政黨仍難以完全擺脫革命政黨的性格。

【日據時期與戒嚴時期（1895-1992）的革命政黨】：日人統治期間，為了爭取台灣人民的平等的政治和教育權利，林獻堂於一九一四年成立「同化會」，打破政治結社的禁忌；一九二○年與蔡惠如於東京成立「新民會」；其後，一九二一年並與蔣渭水組「台灣文化協會」；一九二七年台灣文化協會分裂，蔣渭水與林獻堂組「台灣民眾黨」；另外，謝雪紅一九二八年於上海台灣共產黨成立；一九三○年，林獻堂與蔡培火由台灣民眾黨退出，另組「台灣自治聯盟」；一九三一年「台灣民眾黨」被禁；一九三七台灣自治聯盟解散；一九四四年李萬居於上海組織「台灣革命同盟會」（於一九四六年改稱「台灣憲政協進會」）。除謝雪紅的台灣共產黨外，一般殖民政治的政黨之主要任務，均在於爭取「參政權」與追求「國家獨立」。

一九四五年國民政府接管台灣，除了中國的政黨紛紛於台灣設立分支機構外，例如中國共產黨於一九四五年派蔡孝乾為「中共台灣省工作委員會」書記，自延安抵台（於一九五○年被破獲）；同年十一月，中國國民黨台灣省黨部開始工作（一九四八年蔣經國任主委）；一九四七年，中國民主社會黨台灣省黨部成立；一九五一年青年黨臨全會宣布由革命政黨改為民主政黨；一九五六年中國青年黨中央黨務委員會在台灣成立。

台灣本地的政黨，除一九四四年李萬居於上海組織「台灣革命同盟會」，並於一九四六年改稱「台灣憲政協進會」外；一九四五年謝雪紅成立「台灣人民協會」（於一九四六被解散）；一九四六年「台灣民眾協會」成立（主席張邦傑），四月改為「台灣省政治建設協會」（一九四七年三月解散）；一九四七年林白堂、吳振南分別在日本京都、橫濱成立「台灣民主獨立聯盟」、「台灣住民投票促進會」；同年謝雪紅於香港組成「台灣民主自治同盟」；台灣省自治青年同盟亦於是年成立；一九四八年九月：謝雪紅、廖文毅於香港組「台灣再解放聯盟」，其後投靠中共；一九四九年台灣省政府、台灣警備總司令部宣布自五月二十日起，全省戒嚴，同月二十七日，台灣警備總司令部發布戒嚴時期法令：防止非法行動，管理書報，非經許可不准集會結社，禁止遊行請願、罷課、罷工、罷市、罷業等一切行動。一九四九年：蔣廷在美主張成立中國自由黨，並建議由胡適任黨魁（一九五○年，自由中國刊登中國自由黨黨綱草案）；一九四九年十二月，中華民國正式撤退來台；稍後，中國國民黨中央黨部遷台。一九五○年：廖文毅於日本京都成立「台灣民主獨立黨」（一九五五年於日本東京成立台灣共和國臨時政府）；一九五○年三月十四日，行政院將全國，包括海南島、台灣一併劃作接戰區域，實施戒嚴案，並經立法院追認。

在戒嚴之後，一直到一九八七年民主進步黨闖關成功，台灣的政黨活動，幾乎完全被扼殺；除了由中國遷台的中國國民黨、中國民主社會黨、中國青年黨外台灣本地的政黨完全被解散或禁止。這段期間，台灣的政黨政治生態，與前蘇聯及東歐的社會主義國家完全相同；真正進入所謂由中國國民黨「一黨專政」的政治局面，其他兩黨：中國民主社會黨、中國青年黨，則成了典型的"Bloc"政黨；一方面，被中國國民黨分化，內部分裂；另方面，中國國民黨透過政府預算給以補助，加以收買 ，活動幾乎完全靜止。

自一九五○年開始，即漸進入所謂「白色恐怖」時代，任何組黨或積極的參政的活動，均被羅致「叛亂、匪諜」的罪名；負有行政職權者，則以貪污、瀆職究辦 。五○年代末、六○年代初，由於台灣局勢漸穩，縣級的行政首長以及各級地方政府的民意代表，均逐漸開放民選，而且選舉機器都為國民黨掌控，選舉舞弊甚為嚴重 ；所以，沈寂多時的組黨活動，又再次興起。比較引人注意的，一九五八年七月一日，李萬居、郭國基、高玉樹等七十八人，申請成立「中國地方自治研究會」，被駁回（同年十月發起人孫秋原依甲級流氓罪被捕）；一九六○年五月十八日，吳三連、高玉樹等四十八人，於中國民主社會黨中央總部，舉行在野黨與無黨派本屆地方選舉檢討會，郭國基等主張組新黨。六月三日：行政院舉行記者會，行政院院長陳誠指出：「政府希望能有個強有力的反對黨出現，但應照美國的例子來組織」，「反對黨如果目標正確當然可以，否則自然不准成立」，反對黨「如果違背國策，違背反共抗俄，政府一定加以取締，因為民主國家均如此」 。六月十五日，地方選舉檢討會發表聲明：「決定團結海內外民主反共人士，並與民、青兩黨協商，立即籌組一個新的政黨」；九月十二日：雷震、李萬居、高玉樹發表中國民主黨籌備委員聲明，（在此之前，九月三日，自由中國社長雷震涉嫌叛亂被補 ，並於十月八日被軍事法庭判決十年）。雷震事件後，國民黨對所謂黨外「民主人士」的箝制加劇 ，動輒以涉嫌貪污、瀆職、或叛亂之罪名，將其由政治舞台清除 。一九六九宜蘭羅東主張台灣獨立革命青年陳福泉，創台灣大眾幸福黨被捕。

一九八六年九月二十八日「黨外後援會」宣布成立民主進步黨，並組成組黨工作小組 ；一九八六年十月十五日，國民黨中常會通過「動員戡亂時期國家安全法令」「解除戒嚴令」及「動員戡亂時期民間社團組織」「開放黨禁」等兩項議題；一九八六年十一月十日，民主進步黨，召開首屆全國代表大會，江鵬堅為首任主席；一九八六年十二月七日：第一屆增額立委、國代選舉，民主進步黨得票率分別為24.78%,22.21%；一九八七年二月二日十三位立委，組立院黨團；一九八七年二月一日，組國代黨團；同年，蔣經國宣布自一九八七年七月十五日零時解除戒嚴；政治解嚴後，國安法同日實施 ；；一九八八年一月十一日：通過集會遊行法；一九八九年一月二十日：通過人民團體組織法：對政黨採自由設立制；一九八九年中國國民黨、民主進步黨依人民團體組織法完成政黨登記；一九八九年第一屆增額立委選舉民主進步黨得票率23%。一九九一年十月十三日：通過「建立主權獨立自主的台灣共和國」為黨綱（黨審會未敢依法解散）。

【台灣民主政黨的發展（1992--）】：一九九一年五月一日和一九九二年五月二十八日，兩次憲法增修條文公佈實施後，一九九二年、一九九三年，完全由台灣人民選出的第二屆立法委員和代表組成的立法院和國民大會，才成立；台灣真正進入民主政治的時代。台灣的政黨制度才由「一黨獨大」（One-party system）漸發展為「兩黨」（two-party system）。

在這民主化的過程，由於面對選舉的考驗，國民黨面臨「本土化」的壓力，並因而導致內部權力結構的調整；長期以來，由所謂「外省人」掌握的領導權，逐漸轉移至本省人的手中，即由「中國」國民黨，轉變為「台灣」國民黨；這種黨內權力鬥爭，加上民主化帶來「台灣意識」抬頭，而產生「統、獨」爭議的加劇之外在衝擊，終於引發國民黨的分裂；一九九三年，以「外省第二代」為主的國民黨「非主流派」，脫離國民黨，另成立「中國新黨」；並參與同年第一屆台灣省長，台北市長、高雄市長，以及省議會、市議會的選舉，以及一九九五年第三屆立法委員的選舉，均獲得相當高的得票率和席次；台灣的政黨，從此進入「三黨鼎立」（multiparty system） 。除此之外，由於對台灣獨立建國的認知上之差異，部份民主進步黨的支持者，亦於一九九六年另成立建國黨，並積極參予選舉。

二，我國的政黨制度

根據一九四七年公佈實施的「中華民國憲法」第十四條之規定，人民的結社自由，雖然亦列為基本權利之一；但政黨在中華民國憲法之地位，仍與一次大戰後德國威瑪憲法相同，只是扮演「負面」的角色；例如憲法第七條：中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。第八十條：法官須超出黨派以外，第八十八條：考試委員須超出黨派以外，第一百三十八條：全國陸海空軍須超出個人、地域及黨派以外，第一百三十九條：任何黨派及個人不得以武裝力量為政爭之工具。

另一九九二年公佈實施的「中華民國憲法增修條文」，第十三條第二、三項規定：司法院大法官，除依憲法第七十八條之規定外，並組成憲法法庭審理政黨違憲之解散事項。政黨之目的或其行為，危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。

對照德國一九一九年的威瑪憲法，其只是在第一百三十條第一項規定：公務人員係全體國民，而非某一政黨的公僕（Die Beamten sind Diener der Gesamtheit, nicht einer Partei）；顯然我國憲法對「政黨」之疑懼，有過之而無不及。如果再與德國一九四九年的基本法比較，落差更大；不僅沒有賦予政黨之「憲法法定地位」，而且更透過憲法加以「限制」。

關於政黨之具體規定主要為「人民團體法」 ，而與政黨財源，包括競選經費和政黨捐贈減稅，和競選經費補助，有關的規定為「公職人員選舉罷免法」。配合動員戡亂時期的終止，一九八九年頒布的「人民團體法」，對政黨有相當詳細的規定。「人民團體法」將人民團體分為三類：職業團體、社會團體、與政治團體；政黨即屬於政治團體。

首先，人民團體法第四十四條，係依「設立目的」對於政治團體的定義：政治團體係以共同民主政治理念，協助形成國民政治意志，促進國民政治參與為目的，由中華民國國民組成之團體。其次，第四十五條對政黨之定義為：符合左列規定之一者為政黨：一、全國性政治團體以推薦候選人參加公職人員選舉為目的，依本法規定設立政黨，並報請中央主管機關備案者。二、已立案之全國性政治團體，以推薦候選人參加公職人員選舉為目的者。

政黨之【設立】：政黨之設立採報備制，根據第四十六條規定，對純粹以推薦候選人參加公職人員選舉為目的之政黨，應於成立大會後三十日內，檢具章程及負責人名冊，報請中央主管機關備案，並發給證書及圖記。對已立案之全國性政治團體，而欲取得「政黨」地位者，則應於選舉公告發布之日前，檢具章程及負責人名冊，向中央主管機關申請備案。除此之外，若政黨登記為法人，則採許可制，根據第四十六條之一規定，已備案一年以上，有中央、省（市）、縣（市）民選公職人員合計五人以上，以及擁有新台幣一千萬元以上之財產的政黨，得經中央主管機關核准後，依法向法院辦理法人登記。

政黨的【限制】：政黨之限制，除了第二條關於一般人民團體的「禁止規定」：「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土」外。尚有兩項關於政治團體和一項關於政黨的特別限制：（一）政治團體應依民主原則組織與運作，其選任職員之職稱、名額、任期、選任、解任、會議及經費等事項，於其章程中另定之（第四十九條）。（二）政治團體不得收受外國團體、法人、個人或主要成員為外國人之團體、法人之捐助（第五十一條）。（三）政黨以全國行政區域為其組織區域，不得成立區域性政黨，但得設分支機構（第四十七條）。

政黨的【監督與處分】：首先，政黨之處分方式以警告、限期整理及解散為限（第五十八條第三項）。其次，政黨的監督與處分機關為內政部（第五十八條第一項）。政黨的處分之審議由內政部設政黨審議委員會為之；政黨審議委員會由社會公正人士組成，其具有同一黨籍者，不得超過委員總額二分之一；其組織由內政部定之（第五十二條）。至於政黨解散之處分，應經政黨審議委員會出席委員三分之二以上認定有違憲情事，由主管機關檢同相關事證移送司法院大法官審理後為之（第五十八條第三項）。

政黨之【權利】：關於政黨的權利，特別是政黨財源補助，主要在選舉罷免法；人民團體法對規定只有兩項：（一）政黨得依法推薦候選人參加公職人員選舉（第四十八條）。（二）政黨依法令有平等使用公共場地及公營大眾傳播媒體之權利（第五十條）。

政黨往往先於憲法和法律而存在 ，所以，Max Weber曾言：
"Die Existenz der Parteien kennt keine Verfassung und (in deutschland wenigstens) auch kein Gesetz, ..."（依文意似可譯為：政黨之存在並不受憲法與法律之約束）
實務上，在民主國家，由於憲法或法律係由政黨所創造，故透過憲法或法律對政黨做規範或限制，便產生尷尬的情況，容易產生扭曲「政黨間公平競爭」的規定；即經由憲法或法律的限制，製造「保障」「當前的大黨」之政治環境，而歧視小黨或抑制新的政黨。所以，學理上，憲法或法律「是否」應對政黨做規範，便有爭議；也因此，「政黨法」的制定，在現實的政治上，亦頗有困難。但二次世界大戰後，一方面，由於政黨的發展已經相當成熟；另方面，鑑於德國納粹黨的「毀憲」後果，部份國家才逐漸將政黨「入憲」。所以，法國憲法第四條第二項規定：政黨及政治團體得自由組織並從事活動，但需恪遵國家主權及民主原則。德國基本法第二十一條亦規定：（一）政黨參與政治意志的形成。其成立係自由的。其內部組織必須符合民主基本原則。她必須公開其資源的來源。（二）政黨或其支持者之行為，若以損、毀自由民主的基本秩序或危害德意志聯邦共和國的存在為目的，係違憲。有關違憲的問題，由聯邦憲法法庭決定之。（三）詳細之規定，以聯邦法律定之。

由於憲法增修條文與人民團體法、公職人員選舉罷免法，均是國民黨挾其昔日的絕對優勢，而制定的，內中規定，部份係刻意針對反對黨，以及為繼續維護既得的優勢而設，因此，其雖然形式上合法，但就健全的政黨政治而言，卻不合理。

【憲法對政黨之「禁止」規定】：由於本土化的反對黨，一直視「中華民國」為外來政權，且中華民國所主張的主權領域，仍然涵蓋目前「中華人民共和國」統治範圍，延續國、共之鬥爭，對台灣社會和其國際地位，均帶來不確定的衝擊；因此，為擺脫此種糾葛，追求「獨立」，自始為民主進步黨的主要目標之一；有鑑於此，憲法增修條文第十三條第三項，才明文限制：政黨之目的或其行為，危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。

很明顯的，中華民國憲法增修條文第十三條第三項，係「斷章取義」的「抄襲」德國基本法第二十一條第二款之規定，並「挾帶」入憲，隱藏於規定司法院之組織的條文。由於「德意志聯邦共和國」對前西德人民，與「中華民國」對當前的台灣人民，在歷史的意義上有極大之差異，故此項規定，對「本土化」政黨的生存，將產生極大之「威脅」；再者，雖然政黨違憲之解散，亦仿德國基本法，由大法官組成之「憲法法庭」審理之，但大法官之提名卻完全由屬某一政黨之總統提名，而非如德國，由聯邦議會上、下院分別選出，其能否維持「超黨派的中立」，仍值得探討。

由於台灣目前的三大黨，其意識型態上的差異，主要為「國家認同」，或「統、獨路線」；因此，就政黨間的公平競爭而言，此種規定，無異是對本土化政黨的歧視；除此之外，其亦提供「中華人民共和國」干預台灣政黨政治的機會。

【人民團體法對政黨之「禁止」規定】：人民團體法第二條：人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土。這項限制規定，頗待商榷；首先，所謂「共產主義」，係一學理上用詞，法律上，並無嚴謹周延的「定義」；雖然中華民國憲法第一條亦規定：「中華民國基於三民主義，為民有、民治、民享的共和國。」但就政治經濟的學理，現代的民主國家是否應在憲法或法律，明確規定「經濟、社會制度」，已有極大之爭議；尤其以之作為對政黨的限制，更將如同共產黨一黨專政的「社會主義」國家，導致思想嵌制，排除異己的後果。其次，所謂「分裂國土」亦然；現實面，中華民國的「領土疆界」，並不明確，以之限制政黨，實務上，必將產生「政治」爭議。

另外，人民團體法第四十七條，對成立「區域性」政黨之禁止，亦缺乏合理基礎；因所謂「全國行政區域」，其涵蓋範圍究竟為何，並不明確；故其立法目的，亦只是為限制「台灣」政黨「名稱」之使用。

雖然依人民團體法之規定，政黨之設立係採「自由設立制」，但卻需經內政部「核准」備案；因此，內政部動輒以這些「禁止」規定，「退回」備案之申請，其效果與許可制並無差異，對政黨之設立和運作，實際上，干擾甚大。

三，政黨財源與政府補貼

在實施資本主義制度的民主國家，政黨財源的規範，相當棘手，且往往關係政黨政治的成敗，特別是政黨間「競爭機會的均等」的確立。首先，政黨為人民團體之一，就政治經濟制度的體系而言，屬所謂「第三部門」的「民間非營利」組織；故其主要財源既非如「公共部門」的政府，可以透過強制的「課徵」，取得財源；且就其功能，亦非如「市場部門」的營利企業，可以透過商品或勞務的提供，賺取利潤，充作營運資金。

第三部門的民間非營利組織之主要「正常財源」，依其性質的不同，一為會費，例如社團法人；另一為捐獻，例如財團法人。但對政黨而言，其組織之目的，並非如一般的職業團體，追求「會員的利益」，所以，並無足夠的誘因，可以經由會費籌措「充分」的財源；其次，政黨之性質，亦非「公益性、慈善性」的社會團體，或財團法人，而是「政治」團體，所以，亦不能「毫無保留」的接受民間捐獻，或是政府補貼，否則，難以擺脫「金錢政治」的糾葛與「政黨予取予求」的弊病。

就建立政黨政治的觀點，籌措政黨財源應遵循的最高「指導原則」，一方面，在於讓政黨之功能能夠充分發揮；另方面，維持政黨間的公平競爭。依現行公職人員選舉罷免法，有關政黨財源之規定，除了第四十五條之二，限制政黨及候選人不得接受外國團體、法人、個人或主要成員為外國人之團體、法人，同一選舉其他政黨或候選人，和公營事業或接受政府捐助的財團法人之捐助外；第四十五條之四第三、四款，對政黨捐贈得以減稅，即個人或營利事業對政黨捐贈，得於申報當年度所得稅時，在下列規定限額內，當作列舉扣除額或費用（或損失），但營利事業連續虧損三年以上者，不得捐贈競選經費：個人對政黨之捐贈，綜和所得總額百分之二十以內，但總額不得超過新台幣二十萬元；營利事業對政黨之捐贈，所得額百分之十以內，但總額不得超過新台幣三百萬元。但對於該年度省（市）以上公職人員選舉，推薦候選人平均得票率未達百分之五之政黨的捐贈，不適用之；該年度未辦理選舉者，以上次選舉之年度得票率為準；新成立政黨以下次選舉之年度得票率為準。另外，雖然，大部分的候選人，均由政黨推薦，但由於尚未實施兩票制，而且實際從事競選者，仍為「個別候選人」；所以，第四十五條之四第一、二款對候選人競選經費之捐贈亦得減稅，即個人或營利事業候選人競選經費之捐贈，得於申報當年度所得稅時，在下列規定限額內，當作列舉扣除額或費用（或損失），但營利事業連續虧損三年以上者，不得捐贈競選經費：（一）個人對候選人競選經費之捐贈，不超過新台幣兩萬元；（二）營利事業對候選人競選經費之捐贈，不超過新台幣三十萬元。同時，第四十五條之五，政府對競選經費之補貼對象，則僅限於「個別候選人」：候選人除全國不分區、僑居國外國民之選舉外，得票數達各該選舉區（最低）當選票數四分之三以上者，應補貼其競選經費，每票新台幣三十元。但其最高額，不得超過各該選舉區候選人競選經費最高限額。除此之外，第四十五條之四亦規定：候選人自選舉公告日起，至投票日後三十日內，所支付與競選活動有關之競選經費，在各該選舉區候選人競選經費最高限額減除接受捐贈，得於申報當年度所得稅時，當作列舉扣除額。

如前所述，政黨政治是否能健全運作，政黨財源之規範，居關鍵地位 。台灣的政黨，國民黨黨員人數雖然甚多，但相對的，其忠誠度亦最低；而其他政黨則黨員人數，相當有限，因此，黨費收入在台灣政黨的財源，所佔的比重，相當有限 。政府補貼方面，除了透過捐獻減稅的「間接」補貼外，直接補貼則只限於對個別候選人。至於黨營企業盈餘，則除了國民黨以外，其他政黨均無。所以，捐獻為目前台灣政黨的主要財源；然目前法律對政黨財源之捐獻規範，只有人民團體法限制政黨不得接受外國人捐助；公職人員選舉罷免法則除了限制外國人對競選經費的捐助外，亦只規定政黨不得接受同一選區其他政黨或候選人，以及公營事業和政府捐助之財團法人的捐助。由於，法律並未強制規定政黨財務「公開化」、「透明化」，所以，政黨的「政治獻金」，一直是黑盒子，無法有效防止、杜絕金錢與政治的掛勾。因此，在台灣，雖然並未爆發「政治獻金」醜聞，但並非表示沒有「不當」的政治捐獻；只是因為法律未有強制規定之「限制」，所以，其並未「違法」而已。

其次，在捐助競選經費的「減稅」方面，由於其係屬政府的「間接」補助；目前的上限，即對候選人的競選經費捐助，個人為新台幣兩萬元；營利事業為新台幣二十萬元；對政黨的捐助，個人為新台幣二十萬元，營利事業為新台幣三百萬元；相對德國的標準 ，均高出甚多，且對候選人的競選經費捐助與對政黨的捐助，又分開計算；換言之，個人對「政治捐助」之減稅上限為新台幣二十二萬元，營利事業為新台幣三百二十萬元。這麼高的減稅上限，對與工商企業關係密切的國民黨，甚為有利，其將扭曲政黨的「機會均等」。除此之外，只有對得票率超過「百分之五」的門檻之政黨捐贈，才得申報減稅，其門檻之限制，相對於德國的標準 ，亦太高，對小黨和新成立之政黨，極為不利。


四、黨產、黨營企業與國民黨黨產「問題」

由國民黨擁有龐大的資產以及企業，而引發政黨是否得經營「營利」事業，以籌措財源的爭議。這個問題可以從三個角度加以探討：第一，純粹就法律觀點，政黨屬「非經濟的社團法人」或「人民團體」，係一非以營利為目的，且以「人」之集合體而成之社員團體，既非如公司組織的經濟社團法人，亦非以「財產」之集合而成之「財團」法人，因此，依法既不「應」有「營利」之動機，依理亦無足夠之「財產」，可供其牟利，但法並不禁止非經濟的社團法人可以擁有資產或接受捐獻。不過，由於政黨性質特殊，與一般的社團法人又有不同，也就是對接受捐獻往往特別加以規範（參考德國基本法第二十一條第一款規定），換言之，在「正常」情況下，政黨「雖應但並無」財產可供經營；第二，就經濟觀點，政黨之屬性「非公非私」，既無私人企業之追求利潤動機，又無公營事業之法律與主計預算監督，以防止人謀不臧，所以，即使政黨經營企業，鮮有成功者；因此，在德國的政黨，主要均只是經營與政黨性質密切相關的文化事業 ；第三，就政治觀點，政黨之首要目標，在於執政，也就是掌握「政治力」，若政黨主要財源來自經營企業之利潤，必將產生以下之弊病：（一）政、商關係糾結不清，（二）政黨將與民間脫節，（三）政黨內部結構將趨向集權官僚化，民主政黨的屬性，將逐漸消失。

目前我國執政的國民黨的黨產爭議，並不在政黨是否可以經營企業，而在於其所擁有的資產的「合法性」問題，這個問題與前東德社會主義統一黨（SED）於東德併入西德後，在轉化為民主社會黨（PDS）所產生的黨產爭議，如出一徹。換言之，正如von Arnim所言：「這是一個由集權政治轉型到民主法治政治之過程中，一黨專政的政黨，在集權統治之下，其所累積的資產應如何處理，或其「合法歸屬」的確立問題」（Es geht, allgemein gesprochen, um das Problem, wie die (Einheits-)partei eines totalitären Systems nach dem Übergang zu Rechtsstaat und Demokratie behandelt, insbesondere, wem das in der Zeit ihrer totalitären Herrschaft angesammelte Vermögen rechtlich zugeordnet werden soll.） 。

由於SED（PDS）在其統治東德時期，雖然係一黨專政，但卻具有憲法上的「合法」地位；同時，在社會主義的政、經制度之下，一方面，私有財產或私營企業的範圍，相當小，絕大部分均屬公有或公營；另方面，黨國不分，且黨高於國。因此，至少就東德的憲法或政、經制度，或是所謂「形式意義」的法治國而言，SED之財產或企業的「合法性」，並不至於受到非議。但是，就我國而言，無論是中華民國的憲法或臨時條款，並未賦予國民黨的「法定」一黨統治地位；更具體而言，無論是憲法或法律，並無國民黨的存在；因此，國民黨的一黨統治，其「合法基礎」，遠較SED薄弱。其次，由於我國係允許私有財產或私營企業的政、經制度，所有的財產或企業，不論是私、公、或公私共有，均歸屬「自然人」或「法人」；而國民黨在一九八九年依人民團體法完成登記前，就「法律」觀點，並不存在，其如何能夠「持有」財產？又如何能夠「經營」企業？因此，僅就「形式意義」的法治國而言，國民黨的黨產和黨營企業，已難以「合法化」；更遑論「實質意義」的法治國。

在「中國國民黨」一黨獨大、長期執政的情況，我國現實的政、經制度之發展，早已背離「民生主義」，而是如同二次世界大戰前，德國納粹統治下的「組織的資本主義制度」。在此種制度下，「黨、官、商」形成「三頭連體」，黨庫、國庫、金庫三者互通。所以，過去四十年，國民黨財產或企業的取得，不外乎下列三種方式：第一，與SED相同，在「黨、國不分」的情況，以各種形式，直接、間接、或迂迴的方式，由國家預算給與補助，或以合法掩護非法，將國家財產或企業無償或低價移轉為黨產 ；第二，由於中國國民黨與民間企業關係緊密，尤其是透過黨營企業作為中介，在沒有明顯的「政治獻金」，以及直接的「政府補貼」之下，即可達到國庫、民間企業、黨庫三者彼此間互通的「利益輸送」；具體而言，即由國民黨透過「政策」或「國家預算」、「公營金融機構」，將利益輸送給私人企業，然後再由私人企業「回饋」給國民黨；第三，將某些特定事業由國民黨黨營事業壟斷，並獲取暴利；第四，國民黨透過統治權的行使，將私人的財產「強制徵收」。這些方式，若依中華民國憲法之規定，或前所述「實質的法治國」之基本原則，加以檢驗，其「違法或違憲性」，均將無所遁形。

伍：結語：政治與金錢

政黨在現代的民主社會，已發展成完全無法駕馭的「巨靈」（Leviathan） ；由以前的日本，最近的南韓，和美國總統選舉所爆發之「政治獻金」醜聞，而掀起的政治風暴 ，可以看出，所謂反對黨，所謂執政黨，也許在政策議題，利益相左，彼此制衡；但在政黨財源方面，則形成「共犯結構，互為奧援」。

經過一九九四年省（市）長、省（市）議會議員，以及一九九五年立法委員的選舉，台灣由兩黨對峙，到三黨鼎立的多黨政治局面，已經形成；同時，在人民團體法、公職人員選舉罷免法，相繼公佈實施後，有關政黨以及選舉制度之法制，也漸成雛型。但由於「中國國民黨」一黨專政，長期執政達半世紀，故無論是其實質上所擁有的政治實力，或在其主控下所制定的「政黨遊戲規則」，均仍有值得評論之處 ；一個「公平」的政黨競爭環境，似猶未能形成。

在解嚴之後，黨禁的解除，「組織政黨」已經成為台灣的新興行業 ，尤其是伴隨著頻率甚高的各項公職人員的選舉活動，政黨的活動相當旺盛，特別是在立法院，國民大會，省、市長，相繼「民」選，以及緊接著一九九六年「民」選總統的誕生，至少象徵我國的民主政治，已漸次落實，「政府組織」也已配合調整 ；然另方面，政黨的發展雖由「列寧式的一黨專政」，兩黨制衡，到三黨分立，政黨政治的雛型，已經開始形成，並漸趨成熟；但是有關政黨，尤其是政黨財源 的規範，卻仍甚不周延，而且亦尚乏有系統的研究，故如何由他國的「慘痛經驗」，吸取教訓，應是未來民主政治能否導入正軌的關鍵。


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